III OSK 1303/26

III OSK 1303/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-06-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Sygn. powiązane
II SA/Łd 24/26 - Wyrok WSA w Łodzi z 2026-03-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Zawieszono postępowanie
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 125 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Łd 24/26 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 listopada 2025 r. znak: SKO.4141.408.2025 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu postanawia zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Łd 24/26 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka" lub "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 listopada 2025 r. znak: SKO.4141.408.2025 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia, w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomu ich przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.
Skargę kasacyjną od w/w wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzuciła:
I) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez oddalenie skargi, pomimo tego, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., polegającym na zaniechaniu rozważenia i zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, mimo wystąpienia przesłanek w postaci znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania przez Spółkę naruszania prawa;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo sporządzenia przez organ uzasadnienia decyzji z naruszeniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na niewskazaniu motywów, dla których organ uznał, że naruszenie prawa, polegające na nieosiągnięciu poziomu recyklingu, nie miało charakteru znikomego, a także na pominięciu oceny przesłanki zaprzestania przez Spółkę naruszania prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo wydania decyzji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz dokonaniu jego dowolnej, a nie swobodnej, oceny, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że Spółka dopuściła się naruszenia obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. 2025 r., poz. 733, dalej w skrócie: "u.c.p.g."), pomimo że nie była adresatem tego obowiązku;
II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku administracyjnej kary pieniężnej nakładanej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym, przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie może zostać spełniona po zakończeniu tego okresu rozliczeniowego, ponieważ obowiązek osiągnięcia poziomu recyklingu ma charakter ciągły i jest rozliczany w skali roku, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ocena spełnienia przesłanki zaprzestania naruszania prawa wymaga odniesienia zachowania strony również do okresów następujących po okresie, którego dotyczy kara administracyjna, a więc ustalenia, czy podmiot, po stwierdzonym naruszeniu, nadal dopuszcza się analogicznych naruszeń;
2) art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że odpowiedzialność administracyjna przewidziana w tych przepisach ma charakter absolutny i niezależny od okoliczności, które doprowadziły do nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, a w konsekwencji na uznaniu, że Spółka ponosi odpowiedzialność administracyjną również w sytuacji, gdy niewykonanie obowiązku nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła między innymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto Spółka wniosła o zawieszenie postępowania kasacyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., powołując się na fakt, iż w innym postępowaniu, o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 931/25 zawiesił prowadzone postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu oraz skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Poprzez odesłanie zawarte w art. 193 zdanie pierwsze in principio p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Przewidziana w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. możliwość zawieszenia postępowania sądowego ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w Konstytucji RP (rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki – art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i wynikającego z art. 7 p.p.s.a. postulatu szybkości postępowania. Zawieszenie postępowania nie jest instytucją prawną gwarantującą szybkie załatwienie sprawy. Zestawienie przesłanek zawieszenia postępowania z nakazem wynikającym z art. 7 p.p.s.a. oznacza, że zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym przypadku wnikliwie oceniona w celu ustalenia, czy w danej sprawie uzasadnione jest odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy.
W świetle art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni oraz realny wpływ na jego wynik. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sprawach sądowoadministracyjnych zjawiskiem niepożądanym i utrudniającym praworządne działanie administracji jest odmienne stanowisko sądu co do wykładni i stosowania prawa w sprawach o analogicznym lub zbliżonym stanie prawnym i faktycznym (por. np. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I FZ 221/08). Jednolitość orzecznictwa – dając stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego – służy respektowaniu zasady równości wobec prawa. Równe traktowanie stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej oznacza, że wobec nich powinno zapaść takie samo rozstrzygnięcie.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wiadomy z urzędu jest fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 931/25, działając na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z dnia 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast., dalej w skrócie: "TFUE"), skierował do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej w skrócie: "TSUE") pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni przepisów prawa unijnego, czy: art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, str. 3-30 ze zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, str. 109-140) oraz w kontekście motywu 51 Preambuły dyrektywy 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie przewiduje – kierowanego do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości – obowiązku składania sprawozdań przed upływem terminów osiągnięcia celów (sprawozdań wczesnego ostrzegania, np. kwartalnych, półrocznych), a wprowadza jedynie sprawozdania następcze, za poprzedni rok kalendarzowy, odnoszące się do osiągniętego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, co utrudnia możliwość natychmiastowego wdrożenia przez organy administracji publicznej adekwatnych prewencyjnych środków prawnych, w tym nadzorczych, zapewniających zrealizowanie wymogów minimalnych i osiągnięcie celów dyrektyw.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 22 czerwca 2026 r. sygn. akt II SA/Gl 931/25 – w uzupełnieniu w/w pytania prejudycjalnego skierowanego do TSUE postanowieniem Sądu z dnia 14 listopada 2025 r. i zarejestrowanego pod sygnaturą C-729/25 – skierował do TSUE uzupełniające pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni przepisów prawa unijnego, czy: art. 9 ust. 1 lit. d), art. 10 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 i 2 lit. a)-e), art. 11a ust. 1 lit. a) oraz art. 11a ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r., Nr 312, s. 3-30 ze zm.), w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., zmieniającą dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów (Dz. U. UE. L. z 2018 r., Nr 150, s. 109-140), art. 2 oraz art. 3 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. C 326 z 2012 r., s. 13–390 – dalej w skrócie: "TUE"), ustanawiające rynek wewnętrzny oraz zasadę społecznej gospodarki rynkowej o wysokiej konkurencyjności, art. 26 ust. 1 i 2 TFUE, zobowiązujące do zapewnienia funkcjonowania rynku wewnętrznego w zgodzie z Traktatami, art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (t.j. Dz. U. UE. C. z 2016 r., Nr 202, s. 389 – dalej KPP), uznający wolność prowadzenia działalności gospodarczej, w kontekście motywu 51 Preambuły dyrektywy 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r., należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które – bez wprowadzenia systemu okresowych sprawozdań wczesnego ostrzegania – opiera system odbierania odpadów na ustawowym obowiązku każdorazowej denuncjacji organom władzy publicznej partnerów kontraktowych (w tym w relacjach business-to-business [B2B]) przez przedsiębiorców odbierających odpady, a to w zakresie niedopełnienia wymogu selektywnej ich zbiórki oraz wprowadza w takich sytuacjach wobec przedsiębiorców obowiązek wyręczania organów władzy publicznej w zabezpieczaniu dowodów na poczet przyszłych postępowań administracyjnych o wymierzenie opłaty podwyższonej, przy czym konsekwencją odstąpienia od nakazanej denuncjacji kontrahenta gospodarczego może być obciążanie przedsiębiorców odbierających odpady komunalne sankcjami publicznymi, w tym karami finansowymi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie przez TSUE wskazanego pytania prejudycjalnego może w istotny sposób oddziaływać na wynik niniejszego postępowania. Sąd krajowy ma bowiem obowiązek uwzględniać wykładnię prawa Unii Europejskiej wynikającą z orzecznictwa TSUE, w tym również tę, która kształtuje się w następstwie odpowiedzi na pytania prejudycjalne kierowane przez sądy państw członkowskich. Nie ulega przy tym wątpliwości, że sformułowane pytanie prejudycjalne pozostaje w bezpośrednim związku z rozpoznawaną sprawą, w której skarżąca Spółka złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 listopada 2025 r. znak: SKO.4141.408.2025 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu, a następnie wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę na w/w decyzję. Zakres pytania prejudycjalnego skierowanego do TSUE dotyczy bowiem wykładni kluczowych przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w brzmieniu nadanym dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851, a więc aktów prawa Unii Europejskiej, z których wynikają obowiązki w zakresie osiągania określonych poziomów przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu, a także sposób realizacji tych obowiązków przez państwa członkowskie oraz mechanizmy służące zapewnieniu terminowego wykonania celów określonych w tych aktach. Ustalenie, czy krajowy model realizacji obowiązków sprawozdawczych oraz system odpowiedzialności administracyjnej przewidziany w przepisach krajowych pozostaje zgodny z prawem Unii Europejskiej, stanowi zatem zagadnienie prejudycjalne mające zasadnicze znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zakres merytoryczny zaprezentowanych zagadnień, związanych z odpowiedzialnością za brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu, rzutuje na podejmowane w niniejszej sprawie rozważania, zbliżone do tych, które stały się podstawą sformułowania pytania prejudycjalnego do TSUE (por. także postanowienia NSA z dnia: 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt III OSK 1533/23; 23 czerwca 2026 r., sygn. akt III OZ 253/26).
W konsekwencji powyższego należało uznać, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy będzie zależeć od rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed TSUE. W tych okolicznościach uzasadnione jest zawieszenie postępowania do czasu wydania przez TSUE orzeczenia w przedmiocie pytania prejudycjalnego skierowanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 931/25.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.