III OSK 1263/22

III OSK 1263/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II SA/Wr 308/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-11-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 55
art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 88 ust. 2, art. 89 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 308/21 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 25 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 308/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ze skargi S.P. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 25 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew: oddalił skargę w całości.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Wnioskiem z dnia 17 października 2016 r. A.P. i S.P. zwrócili się o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew położonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Jako przyczynę usunięcia wskazali kolizję z budową trzech budynków mieszkalnych.
Decyzją z dnia 8 marca 2017 r. Prezydent [...] (dalej także jako: "organ I instancji") zezwolił na usunięcie drzew przy części z nich naliczając opłatę, przy części drzew zezwolił na ich usunięcie bez naliczenia opłaty, natomiast w stosunku do wniosku o usunięcia drzewa owocowego umorzył postępowanie administracyjne.
Od decyzji organu I instancji w części dotyczącej opłaty S.P. i A.P. dnia 27 marca 2017 r. wnieśli odwołanie.
Podczas analizy sprawy przez organ odwoławczy organ I instancji dnia 23 maja 2017 r. przeprowadził na terenie nieruchomości przy ul. [...] kontrolę, w wyniku której ustalił usunięcie drzew objętych toczącym się postępowaniem administracyjnym. W rezultacie organ I instancji poinformował o wycince SKO, załączając dokumentacje fotograficzną.
Następnie SKO – decyzją z dnia 13 czerwca 2017 r. uchyliło decyzję organu I instancji co do punktu 1 (zezwolenie na usunięcie drzew), i w tej części przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W pozostałej części (co do usunięcia niektórych drzew nieobjętych opłatą) decyzja organu I instancji nabrała waloru ostateczności.
W trakcie oględzin na terenie nieruchomości, dokonanych dnia 30 października 2017 r. organ I instancji ustalił usunięcie wszystkich drzew na terenie nieruchomości, w tym tych, na które nie wydano zezwolenia. W konsekwencji organ I instancji dnia 1 grudnia 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia bez wymaganego zezwolenia drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...].
Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ I instancji przesłuchał skarżącego, który zeznał, że zlecił specjalistycznej firmie usunięcie drzew, bowiem jego odwołanie dotyczyło jedynie naliczenia opłaty, a nie samej konieczności usunięcia drzew. Wezwany (dwukrotnie) do złożenia wyjaśnień przedstawiciel firmy, która wycięła drzewa, nie stawił się. Na podstawie dokonanych ustaleń organ I instancji decyzją z dnia 15 marca 2019 r. umorzył postępowanie wszczęte 17 października 2016 r. w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew jako bezprzedmiotowe.
Rozpatrując odwołanie od tej decyzji SKO utrzymało ją w mocy (decyzja z dnia 8 maja 2019 r. nr [...]). Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawcy nie legitymowali się ostateczną decyzją zezwalającą na usunięcie drzew, a skoro wycięli drzewa na których usunięcie nie mieli zezwolenia, to postępowanie w sprawie tego zezwolenia powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe.
Pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania i jednocześnie poinformował o wysokości właściwej dla okoliczności sprawy kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.
Realizując ustalenia z przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r. organ I instancji wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 16 020 zł za usunięcie wskazanych w decyzji drzew bez wymaganego zezwolenia.
Od powyższej decyzji pismem datowanym na 29 stycznia 2021 r. zostało wniesione odwołanie do SKO.
Decyzją z dnia 25 marca 2021 r., nr [...], organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję wydaną z upoważnienia organu I instancji z dnia 28 grudnia 2020 r., nr [...], wymierzającą skarżącemu administracyjną karę pieniężną w kwocie 16 020 zł za usunięcie bez zezwolenia drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Orzekając co do istoty sprawy SKO wymierzyło skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 8 310 zł za usunięcie bez zezwolenia dwóch brzóz brodawkowatych oraz dębu szypułkowego.
W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że ostateczna decyzja na usunięcie drzew nie została wydana, bowiem poprzez odwołanie wniesione przez strony, zezwolenie nie nabyło waloru ostateczności. Dalej SKO wskazało, że kluczowa dla sprawy okoliczność jest taka, że do usunięcia drzew doszło bez wymaganego zezwolenia. Co za tym idzie, kara pieniężna musiała być przez organ nałożona, jest ona bowiem efektem usunięcia drzew bez zezwolenia. Odpowiedzialność w tym zakresie ma charakter obiektywny, a do jej zaistnienia wystarczy samo bezprawie, czyli wykazanie związku między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzewa.
Organ drugiej instancji nie znalazł uzasadnienia dla zarzutów związanych ze stanem fitosanitarnym drzew i koniecznością ich usunięcia ze względów bezpieczeństwa. Wskazał, że taka okoliczność nie była podniesiona we wniosku o zezwolenie na usunięcia, a ponadto nie wykazały tego przeprowadzone oględziny. Organ II instancji nie dopatrzył się również potraktowania usunięcia drzew jako działania w stanie wyższej konieczności.
Szczegółowe uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji SKO potraktowało jak własne. Organ drugiej instancji dopatrzył się jednak błędu w wyliczeniu wysokości kary, skorygował to wyliczenie, i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy.
W tak ukształtowanym stanie sprawy skarżący wniósł skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący zarzucił następujące zarzuty: 1) naruszenie art. 89 ust. 1 u.o.p., poprzez błędne wyliczenie wysokości opłaty, 2) naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 85 i art. 86 u.o.p., poprzez błędne przyjęcie, że doszło do usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia, 3) naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 7 a i b u.o.p., poprzez jego niezastosowanie i naliczenie opłaty za usunięcie drzew, 4) naruszenie art. 88 ust. 2 u.o.p., poprzez obciążenie karą skarżącego pomimo, że nie jest on posiadaczem nieruchomości, 5) naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 308/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę, podzielając argumentację organu.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie za prawidłowe błędnego wyliczenia opłaty przez organ;
2. przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść orzeczenia, a to art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 85 i art. 86 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że doszło do usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia;
3. przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść orzeczenia, a to art. 86 ust. 1 pkt 7 a i b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że organ miał podstawy do naliczenia opłaty za usunięcie drzew;
4. przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść orzeczenia, a to art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że organ prawidłowo obciążył karą skarżącego, pomimo iż nie jest on posiadaczem nieruchomości, ani innym z wymienionych w przepisie podmiotem;
5. przepisów prawa procesowego a to "art. 145 1 1) a. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" polegające na jego niezastosowaniu skutkującym utrzymanie wadliwej decyzji administracyjnej w obrocie prawnym.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto skarżący oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Na wstępie, z uwagi na sposób zredagowania przez skarżącego zarzutów kasacyjnych, wskazać należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, gdyż sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Z tego też względu sporządzenie tego środka odwoławczego zostało obarczone przez ustawodawcę obowiązkiem sporządzenia go przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny "art. 145 1 1) a. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", którego upatruje w jego niezastosowaniu skutkującym, w ocenie skarżącego, utrzymanie wadliwej decyzji administracyjnej w obrocie prawnym.
O nieskuteczności zarzutu przesądza jego konstrukcja. Skarżący nieprecyzyjnie przywołał art. 145 p.p.s.a., pomijając a zarazem nie dostrzegając, że przepis ten składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).
Dalej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepisy art. 151, jak i art. 149 § 1, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 145 § 1 oraz art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
Ponadto, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684).
Dlatego zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji.
Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2020 r. poz. 55; dalej jako: "u.o.p."), a w szczególności art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., wedle którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 u.o.p. kara ta jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c. albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.
W myśl art. 89 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 – 3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było.
Wskazać należy, że administracyjna kara pieniężna definiowana jest w orzecznictwie jako dolegliwość stosowana przez organ administracji publicznej za naruszenie normy prawa administracyjnego. Powstanie odpowiedzialności administracyjnej związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem wyłącznie do ustalenia, czy konkretne zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 816/21, CBOSA). Trzeba przy tym zaakcentować, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i pełni w szczególności funkcję prewencyjną, natomiast sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Omawiany środek ma na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z prawa. Druga jej funkcja wyraża się natomiast w tym, że ma ona zniechęcać do naruszania obowiązków i skłaniać do zapobieżenia dalszemu lub powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 451/11, CBOSA).
Jednocześnie podkreślić należy, że odpowiedzialność administracyjna za usunięcie drzew bez zezwolenia nie jest oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny. Oznacza to, że wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary administracyjnej, jest działanie bezprawne, tj. m.in. sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. Bezprawne usunięcie drzew stanowi zatem delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie. Za przyjęciem wskazanego poglądu przemawia przede wszystkim to, że ani przepisy u.o.p., ani ogólne normy prawa administracyjnego nie pozwalają wyprowadzić innych przesłanek nałożenia kary za usunięcie drzew niż bezprawność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 907/17, CBOSA). Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p. oznacza, że wystarczające jest samo wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu, a wycięciem drzew, spowodowanego działaniem posiadacza danej nieruchomości.
Trzeba zaznaczyć, że przedmiotem stosowanej regulacji prawnej art. 89 ust. 1 u.o.p., a tym samym prowadzonego przez organy postępowania, jest ustalenie konsekwencji prawnych deliktu administracyjnego. W sprawach tego rodzaju istotne znaczenie mają okoliczności faktyczne z chwili popełnienia deliktu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sprawie nie zaistniała ostateczna decyzja zezwalająca na usunięcie drzew, a tym samym brak było podstaw do ich usunięcia. Skarżący nie legitymował się tytułem prawnym do usunięcia drzew, bowiem stosowny akt administracyjny został przez niego zaskarżony, a tym samym nie miał podstaw, aby dokonać legalnej wycinki.
Dalej, chybiona jest również argumentacja skarżącego, że nie jest on posiadaczem nieruchomości ani innym wskazanym w art. 88 ust. 2 u.o.p. podmiotem. Z całokształtu materiału dowodowego dostępnego Naczelnemu Sądu Administracyjnemu oraz Sądowi pierwszej instancji wynika, że to skarżący był inicjatorem, a następnie zleceniodawcą usunięcia drzew i jego udział w tym przedsięwzięciu nie budzi wątpliwości. Skarżący zlecił usunięcie drzew specjalistycznej firmie, w aktach znajdują się protokół podpisany przez skarżącego i spisany w dniu 29 stycznia 2018 r. w Urzędzie Miejskim w [...], w którym przyznaje, że to on zlecił wycięcie drzew.
Jak wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał na związek przyczynowy pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby a zniszczeniem drzew lub krzewów jako przesłankę odpowiedzialności prawnej. Zachowanie to przejawiać się może w każdej formie (działanie i zaniechanie). Organy muszą zatem wykazać, że posiadacz nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości albo, że na usunięcie drzewa świadomie się godził i mu nie zapobiegł (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r. II OSK 1749/17, Lex nr 2741309). Zgromadzone akta i poczynione ustalenia faktyczne bezsprzecznie wskazują na związek przyczynowy pomiędzy działaniami skarżącego a usunięciem drzew. Z tego względu Sąd odrzuca ten sposób argumentowania skarżącego, według którego to nie on jest posiadaczem nieruchomości. To skarżący był podmiotem inicjującym postępowanie administracyjne w tej sprawie, to on zlecił usunięcie drzew, zaś aktualny stan w zakresie tytułu prawnego do nieruchomości nie ma dla kontrolowanej sprawy znaczenia prawnego.
Skoro skarżący kasacyjnie nie wykonał nałożonego przez prawo obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia na usunięcie drzew, to prawidłowe jest stanowisko WSA oraz organów administracji publicznej orzekających w sprawie, wedle którego zaistniały przesłanki do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej. Błąd co do wyliczenia wysokości kary został naprawiony na etapie postępowania odwoławczego. Z tego powodu okoliczność nałożenia przez SKO na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w zreformowanej wysokości Sąd uznaje za działanie prawidłowe prawnie.
Nadmienić należy, że co do zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w zw. z art. 85 i art. 86 u.o.p. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) autor skargi kasacyjnej w sformułował zarzut w sposób niestaranny, a co za tym idzie również błędnie podniesiony. Jednostka redakcyjna w postaci art. 85 i art. 86 dzieli się dalej na mniejsze jednostki redakcyjne w postaci ustępów i punktów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez, co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z 17 listopada 2023 r., I GSK 831/20). Uwzględniając powyższe sformułowany zarzut jawi się jako niestaranny, przez co nie mógł przynieść zamierzonego skutku.
Wobec powyższych rozważań, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 u.o.p. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w zw. z art. 85 i art. 86 u.o.p. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 88 ust. 2 u.o.p. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej), poprzez błędne zastosowanie i obciążenie skarżącego administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew.
Konstrukcja ostatniego z omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), w ramach którego skarżący zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu niezastosowanie art. 86 ust. 1 pkt 7 a i b u.o.p., podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymogowi, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 86 ust. 1 pkt 7a i b u.o.p. nieskutecznym.
W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.