III OSK 1249/23

III OSK 1249/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Tadeusz Kiełkowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1254/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1254/22 w sprawie ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 maja 2022 r., nr KOA/981/Oś/22 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1254/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 17 maja 2022 r., nr KOA/981/Oś/22 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Legionowo (dalej: Prezydent, organ I instancji ) z 31 stycznia 2022 r., nr 10/22 w sprawie wymierzenia A.Z. kary administracyjnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 8 drzew.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A.Z. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nakładanie kar administracyjnych winno następować według jednakowej miary wobec wszystkich podmiotów, bez możliwości wykazania istnienia okoliczności, które wyłączają jego odpowiedzialność;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związanych ze stanem zdrowia skarżącego i uznanie, że nie mogą one uzasadniać odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, pomimo, że skarżący przedstawił dokumenty potwierdzające leczenie organicznych zaburzeń urojeniowych, podobnych do schizofrenii, a organy administracji zaniechały przeprowadzenia dowodu w postaci badania skarżącego przez lekarza psychiatrę w celu ustalenia, czy i ewentualnie, jaki wpływ na zachowanie skarżącego, ma jego stan zdrowia, a ponadto dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie informacji uzyskanych od skarżącego podczas oględzin w dniu 22 listopada 2021 roku i pominięcie, że podczas składania wyjaśnień skarżący wskazał, że nie pamięta zdarzenia związanego z wycięciem drzew, a nadto leczy się psychiatrycznie.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a także zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ustanowienie przez ustawodawcę administracyjnych kar pieniężnych ma wprawdzie na celu zapewnienie efektywnego wykonywania przepisów prawa administracyjnego i decyzji administracyjnych przez ich adresatów, a przesłanką ich wymierzania jest - co do zasady - samo naruszenie zakazu bądź nakazu wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa lub z decyzji administracyjnej, bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia, czyli tzw. obiektywna bezprawność. Niemniej, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że karom administracyjnym przypisuje się przede wszystkim cel prewencyjny. Zaznaczono, że adresaci norm ustawowych obwarowanych karami administracyjnymi muszą mieć świadomość, że naruszają ustawowo określone obowiązki, co wiąże się z nałożeniem konkretnej, zidentyfikowanej kary administracyjnej. W przeciwnym razie stosowanie kar nie spełnia swojego głównego celu, a mianowicie prewencyjnego.
Wobec powyższego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zweryfikowanie stanu zdrowia podmiotu, na którego nakładana jest kara ma istotne znaczenie, gdyż nakładanie kary na osoby, których stan zdrowia uniemożliwia zrozumienie swoich czynów i pokierowanie swoim postępowaniem nie spełnia celu prewencyjnego.
Podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu stwierdził, że przedstawione przez skarżącego zaświadczenie nie stanowi orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie ubezwłasnowolnienia skarżącego oraz nie świadczy o jego niepoczytalności. Wynika z tego, że Sąd I instancji dostrzegł, że okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącego mają znaczenie przy zastosowaniu kary pieniężnej, niemniej przyjął, że skarżący ich nie wykazał.
Wobec powyższego wskazano, że to na organie administracji spoczywał obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Skarżący bowiem już podczas składania wyjaśnień w urzędzie, wskazywał, że leczy się psychiatrycznie i nie pamięta przebiegu zdarzenia, a protokół podpisał czterema krzyżykami. Pomimo tego organ nie podjął żadnych czynności, aby zweryfikować stan zdrowia psychicznego skarżącego i ewentualnego wpływu na jego zachowanie, a ustalenia co do wycięcia drzew dokonał na podstawie informacji uzyskanych podczas oględzin, choć skarżący wskazywał, że nie pamięta zdarzenia.
W opinii skarżącego kasacyjnie organ administracji, co pominął Sąd I instancji, nie uwzględnił stanu zdrowia skarżącego i nie powołał biegłego z zakresu psychiatrii czy psychologii, który mógłby ocenić, czy ukarany jest w stanie świadomie kierować swoim postępowaniem i rozumieć znaczenie swoich czynów. Ustalenie tych okoliczności ma znaczenie, gdyż tylko wtedy nałożenie kary administracyjnej ma sens i spełni swój cel.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916; dalej: u.o.p.), a w szczególności art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p., wedle którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu - po pierwsze bez wymaganego zezwolenia, a po drugie - bez zgody posiadacza nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 u.o.p. kara ta jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c. albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.
Podkreślić należy, że odpowiedzialność administracyjna za usunięcie drzew bez zezwolenia nie jest oparta na zasadzie winy, lecz ma charakter obiektywny. Oznacza to, że wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary administracyjnej, jest działanie bezprawne, tj. sprzeczne zarówno z wymogiem uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, jak i z wymogiem uzyskania zgody posiadacza nieruchomości sąsiedniej. Bezprawne usunięcie drzew stanowi zatem delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony, ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie. Za przyjęciem wskazanego poglądu przemawia przede wszystkim to, że ani przepisy u.o.p., ani ogólne normy prawa administracyjnego nie pozwalają wyprowadzić innych przesłanek nałożenia kary za usunięcie drzew niż bezprawność (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 907/17 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p. oznacza, że wystarczające jest samo wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu, a wycięciem drzew, spowodowanego działaniem danego podmiotu. Skoro natomiast odpowiedzialność ta została zobiektywizowana, to dla jej oceny nie ma znaczenia, czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia osobiście, czy też skorzystał w tym zakresie z usług innego podmiotu, zlecając mu dokonanie tej czynności. Nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest także świadomość konieczności uzyskania stosownego zezwolenia lub zgody, albo jej brak. Bez znaczenia pozostają także pobudki i motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo lub zlecająca dokonanie wycinki (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6300/21).
W toku niniejszego postępowania organ ustalił, iż 8 z 14 drzew usuniętych bez zgody posiadaczy nie zostało wyłączonych od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. W realiach sprawy nie budzi wątpliwości, że wycinki dokonał skarżący (czego skarżący nie kwestionuje), działając samodzielnie, bez zgody współwłaścicieli nieruchomości. Przypisanie odpowiedzialności na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. wymaga wykazania związku przyczynowego pomiędzy działaniem danego podmiotu a zniszczeniem drzew. W konsekwencji, gdyby usunięcia dokonała osoba trzeba bez wiedzy właściciela lub posiadacza i w sposób, któremu nie mógł on zapobiec, odpowiedzialność ta nie obciążałaby właściciela (posiadacza) nieruchomości, co jednak nie wyklucza możliwości ukarania faktycznego sprawcy wycinki (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1043/18). Z uwagi na treść powołanej regulacji, ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej przemawiają za przypisaniem odpowiedzialności i nałożeniem kary na skarżącego jako podmiot, którego działanie pozostaje w bezpośrednim związku z usunięciem drzew. Podnoszone przez niego twierdzenia o rzekomym zleceniu wycinki, mającym pochodzić od poprzednich współwłaścicieli sprzed około dekady, nie zostały poparte żadnymi dowodami i nie mogą usprawiedliwiać czynności dokonanych w 2021 r., tym bardziej, że właściciele, w zgodnych oświadczeniach, stanowczo zaprzeczyli, aby kiedykolwiek udzielali skarżącemu zgody lub zlecenia w tym zakresie.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie dotyczących jego zdrowia psychicznego podkreślić należy, że okoliczności te nie mogą prowadzić do wyłączenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej za usunięcie drzew bez zezwolenia i bez zgody posiadaczy nieruchomości. Z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynika wprawdzie, że skarżący pozostaje w leczeniu organicznych zaburzeń urojeniowych (podobnych do schizofrenii), jednak samo istnienie schorzenia o podłożu psychicznym nie stanowi podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jak już wskazywano, reżim odpowiedzialności przewidziany w przepisach ustawy nie uzależnia jej od stopnia zawinienia, czy subiektywnej oceny sprawcy co do przebiegu zdarzeń, lecz od ustalenia faktu naruszenia prawa oraz związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a skutkiem w postaci zniszczenia drzew. Co więcej, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w świetle obowiązującego prawa skarżący pozostaje osobą poczytalną i posiada pełną zdolność do czynności prawnych, a przedłożone zaświadczenie lekarskie nie stanowi orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie ubezwłasnowolnienia (częściowego lub całkowitego), które mogłoby wpływać za zakres jego odpowiedzialności prawnej.
Sam fakt występowania zaburzeń zdrowotnych czy deklarowany przez skarżącego brak pamięci co do własnych działań nie niweczy skutków prawnych czynności faktycznie podjętych ani nie eliminuje obowiązku poniesienia konsekwencji wynikających z przepisów prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuzasadnionego wyłączenia stosowania sankcji administracyjnych. W konsekwencji należy uznać, że stan zdrowia skarżącego nie stanowi okoliczności prawnie relewantnej dla odstąpienia od wymierzenia kary, skoro brak jest rozstrzygnięcia właściwego sądu w zakresie zdolności do czynności prawnych, a poczynione ustalenia faktyczne pozwalają na przypisanie skarżącemu sprawstwa naruszenia.
Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 88 ust. 1 u.o.p.
Mając na uwadze przedstawioną argumentację, również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), należy uznać za nieusprawiedliwiony, bowiem opiera się on na tych samych założeniach i okolicznościach, które zostały już ocenione jako nieuzasadnione. Z przyczyn wskazanych uprzednio brak jest podstaw do przyjęcia, że w toku prowadzonego postępowania doszło do uchybień mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej nie był bowiem zobowiązany do przeprowadzenia dowodu w postaci badania skarżącego przez lekarza psychiatrę w celu ustalenia, czy i ewentualnie jaki wpływ na zachowanie skarżącego ma jego stan zdrowia. Jak już wskazywano, okoliczność ta pozostaje irrelewantna dla oceny spełnienia przesłanek uzasadniających nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej. Co więcej, w niniejszym postępowaniu organ administracji dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a ustalenia faktyczne poczynione przez organ znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym materiale dowodowym. Materiał ten był wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zgody posiadaczy nieruchomości oraz bez wymaganego zezwolenia.
Powyższe wywody przesądzają o niezasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. W konsekwencji, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.