III OSK 1227/25

III OSK 1227/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Łd 94/25 - Wyrok WSA w Łodzi z 2025-02-27
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art.27f ust.1, art.16, art.17
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 94/25 w sprawie ze skargi P. P. na uchwałę Rady Miejskiej w U. z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. P. na rzecz Gminy U. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 94/25 oddalił skargę P. P. na uchwałę Rady Miejskiej w U. z dnia 11 grudnia 2024 r. nr X/76/24 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 11 grudnia 2024 r. Rada Miejska w U. (dalej: "Rada Miejska"), działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, § 2 i § 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 z późn. zm., zwana dalej: "k.w.") w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., zwana dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę nr X/76/24 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w U. P. P. (dalej: "radny", "skarżący") z powodu naruszenia przez niego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy U..
W uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdzono, że zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Radny na podstawie złożonej oferty z dnia 17 września 2024 r., określającej przedmiot oferowanej usługi i koszt jej realizacji, w dniu 18 września 2024 r. zrealizował na rzecz Gminy U. odpłatną usługę rozbudowy systemu TV HD w budynku Świetlicy Wiejskiej w B. Następnie wykonanie tych prac zgłosił pracownikowi Gminy w dniu 24 września 2024 r., składając w tym samym dniu pisemnie zestawienie wykonanych prac oraz określając ich wartość w celu potwierdzenia odbioru i umożliwienia wystawienia faktury VAT. Zdaniem Rady, na skutek faktycznych działań podjętych przez radnego i aprobaty tych działań przez personel placówki komunalnej, doszło do zawarcia dorozumianej umowy obejmującej wykonanie przez radnego rozbudowy systemu CCTV w budynku świetlicy (art. 60 oraz art. 65 § 1 i 2 kodeksu cywilnego). Do zawarcia umowy doszło w sposób dorozumiany poprzez złożenie opisanej oferty w dniu 17 września 2024 r. i jej wykonanie w całości 18 września 2024 r. Taki sposób rozumienia tych czynności został ponownie potwierdzony przez radnego w dniu 24 września 2024 r., gdzie przedstawił gminie zestawienie wykonanych prac i wartość należnego wynagrodzenia. Zgodnie z danymi figurującymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej radny figuruje jako czynny przedsiębiorca prowadzący od 2006 r. działalność gospodarczą pod firmą [...], NIP [...], REGON [...]. Korespondencja związana z ofertą złożoną przez radnego oraz zestawienie wykonanych prac opatrzone są wskazaną firmą ([...]). W ocenie Rady na skutek podjętych działań radny w sposób dorozumiany zawarł z gminą i wykonał na rzecz Gminy U. odpłatną usługę polegającą na rozbudowie systemu CCTV w budynku świetlicy. Zdaniem Rady powyższe uzasadniało wyczerpanie hipotezy art. 24f ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji podjęcie przez Radę Miejską w U. uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, stosownie do art. 385 § 1 pkt. 5 i § 6 k.w. Jak wskazuje orzecznictwo NSA hipoteza art. 24f ust. 1 u.s.g. obejmuje wszelkie formy prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co obejmuje również przypadki, gdzie dochodzi nawet do jednorazowego świadczenia odpłatnej usługi na rzecz gminy. Rada uzupełniająco wskazała, że radny po zaistnieniu opisanych zdarzeń oraz aktualizacji opisanych skutków prawnych, jakie z tego wynikają, skierował do gminy kolejne oświadczenia, w których kolejno wycofał swoją ofertę (25 września 2024 r), a następnie złożył oświadczenie o przekazaniu darowizny (14 i 15 października 2024 r.). W ostatnim piśmie z dnia 13 listopada 2024 r. złożył kolejne oświadczenia, obejmujące informacje o podtrzymaniu darowizny oraz prośbę o wyznaczenie terminu demontażu przekazanej przez radnego w drodze darowizny wykonanej rozbudowy systemu CCTV. Zdaniem Rady powyższe oświadczenia składane przez radnego, zmierzały do uchylenia się od skutków naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., były pozbawione jakichkolwiek skutków prawnych, miały bowiem miejsce już po złożeniu oferty i wykonaniu umowy zgodnie z tą ofertą (art. 61 § 1 kodeksu cywilnego). Rada wyjaśniła, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. również nie przewiduje możliwości uchylenia się przez radnego od skutków naruszenia określonego tam zakazu. Tym samym wystąpienie opisanych zdarzeń prowadziło do wyczerpania dyspozycji art. 385 § 1 pkt 5 i § 6 k.w., czyli wygaśnięcia mandatu radnego, co wymagało podjęcia przez Radę Miejską w U. stosownej uchwały w tym zakresie.
Na powyższą uchwałę skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w U. wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę P. P. uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że należy stwierdzić, że skarżący w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, zaoferował oraz wykonał usługę obejmującą montaż systemu CCTV w świetlicy, a po stronie gminy powstał tym samym obowiązek zapłaty za wykonane prace. Powyższe wyklucza więc nadanie tej umowie charakteru darowizny, gdyż niezbędnym elementem umowy darowizny jest dokonanie bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem majątku darczyńcy (art. 888 § 1 kodeksu cywilnego). Sąd zauważył, że z uwagi na wywołane wcześniej skutki związane z wykonaniem prac na mocy odpłatnej oferty, na skarżącym ciąży obowiązek wystawienia faktury VAT, po wystawieniu której dla gminy będzie się aktualizował obowiązek zapłaty umówionego wynagrodzenia umownego, które wówczas stanie się wymagalne (art. 455 kodeksu cywilnego). Skarżącemu przysługuje roszczenie o wypłatę wynagrodzenia, jednak pozostaje ono niewymagalne, albowiem nie przedłożył on dokumentu umożliwiającego dokonanie zapłaty na wskazany przez niego rachunek. Do czasu więc złożenia przez skarżącego faktury wskazującej rachunek do zapłaty oraz termin tej zapłaty, należy założyć, że należne mu wynagrodzenie w kwocie 1500 zł brutto nie ma przymiotu wymagalności.
Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie sytuacja wypełnia przesłanki z art. 24f ust. 1 u.s.g., ponieważ radny podjął się odpłatnego wykonania usługi na rzecz gminy, za co przysługuje mu wynagrodzenie określone w ofercie, co oznacza, że wykonywał działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, a środki pieniężne należne mu tytułem wynagrodzenia zaliczają się do mienia komunalnego w rozumieniu art. 43 u.s.g. Stwierdzenie zaś, że doszło do naruszenia przez radnego zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., pociąga za sobą dalszy skutek, jakim jest wygaśnięcie mandatu radnego na mocy normy art. 383 § 1 pkt 5 k.w.
W rozpoznawanej sprawie WSA w Łodzi stwierdził, że nie można zgodzić się ze skarżącym jakoby nie prowadził on działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, ponieważ czynności polegające na montażu dodatkowej kamery monitorującej w świetlicy wiejskiej zostały wykonane w czynie społecznym i nie niosły żadnego zagrożenia dla dobra prawnego chronionego art. 24f ust. 1 u.s.g. Ponadto należy podkreślić, wbrew twierdzeniom skarżącego, że nawet incydentalne działanie dotyczące mienia gminy może prowadzić bezwzględnie do wygaśnięcia mandatu, co nie stoi w opozycji do koncepcji trwałości mandatu osoby legalnie wybranej w powszechnych wyborach do sprawowania funkcji radnego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 w związku z art. 16 i 17 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter obiektywny, a wręcz automatyczny i bez znaczenia dla jego stosowania pozostają takie elementy jak wina i zamiar radnego przy podejmowaniu działania formalnie naruszającego zakaz, niewielka waga i incydentalność naruszenia oraz brak negatywnych następstw, w tym brak zagrożenia dla interesu społecznego.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem uzupełaniającym skargę kasacyjną z dnia 8 maja 2025 r. P. P. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w U. wniosła o jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z normami przepisanymi.
Na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podniósł dodatkowo zarzut nieważności postępowania przed Sądem I instancji na podstawie art. 182 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy przez nienależycie obsadzony Sąd tj. przez wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w którego składzie orzekał Sędzia WSA Paweł Dańczak powołany na stanowisko sędziego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3, dalej zwana: "Ustawą o KRS"), tj. uchwałą nr 1504/2021 z dnia 16 listopada 2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na wstępie jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy przez nienależycie obsadzony Sąd tj. przez wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w którego składzie orzekał Sędzia WSA Paweł Dańczak powołany na stanowisko sędziego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3, dalej zwana: "Ustawą o KRS"), tj. na podstawie uchwały KRS nr 579/2018 z dnia 22 listopada 2018 r.
Po pierwsze w podniesionym na rozprawie zarzucie nie wskazano żadnych zarzutów co do niezawisłości lub bezstronność Sędziego WSA Pawła Dańczaka, a jego istota dotyczyła tylko tego, że jego kandydatura, jako asesora, została zaakceptowana przez KRS ukształtowaną przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r.
Po drugie odnośnie zaistnienia przesłanki z art. 183 § 2 ust. 4 p.p.s.a. związanej z przypadkiem, gdy w składzie orzekającym przed wojewódzkim sądem administracyjnym orzekał sędzia, którego kandydaturę pozytywnie zaopiniowała KRS wybrana w sposób wadliwy w trybie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3), ocenić należy, że jest on niezasadny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 17 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2372/21. Podkreślić należy, że w piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się, że nieważność postępowania z powodu sprzecznego z prawem składu sądu orzekającego zachodzi w każdym wypadku, gdy skład ten był sprzeczny z przepisami prawa (por. uchwała SN z 18.12.1968 r., III CZP 119/68, OSP 1970/1, poz. 4, z glosą W. Berutowicza). Wymienia się tutaj m.in. kwestie takie jak nieprawidłowy skład sądu (np. jedno lub trzyosobowy), czy brak podpisów wszystkich członków składu orzekającego pod sentencją wyroku. Przy czym w pojęciu "skład sądu" mieści się również i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia.
Samodzielną przesłanką wyłączenia sędziego nie może być jednak wyłącznie wadliwość procesu powoływania sędziego, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem (zob. też zdanie odrębne Sędziego Krzysztofa Wojtyczka do wyroku ETPCz z dnia 3 lutego 2022 r. Advance Pharma Sp. z o.o. przeciwko Polsce).
Nie stanowi wystarczających podstaw do uznania, że sędzia/asesor został powołany w sposób sprzeczny z przepisami prawa, jedynie okoliczność powołania sędziego na wniosek nowej KRS. Nie opiera się ona na okolicznościach związanych z indywidualną oceną zachowania sędziego co do jego bezstronności i niezawisłości. Wątpliwość, co do bezstronności i niezawisłości sędziego/asesora musi mieć bowiem charakter realny, a nie potencjalny.
W wyroku z 6 października 2021 r. w sprawie W. Ż, C-487/19 TSUE podkreślił, że: "w ostatecznym rozrachunku to do sądu odsyłającego będzie należało wypowiedzenie się, w świetle ogółu zasad (...) i po przeprowadzeniu wymaganej w tym celu oceny, w przedmiocie tego, czy całokształt okoliczności, w jakich nastąpiło powołanie sędziego (...) mogą skłaniać do wniosku, że (...) nie działał jako niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu prawa Unii. (...) W tym względzie Trybunał miał już sposobność uściślić w kilku niedawnych wyrokach, że sam fakt, iż dani sędziowie (...) zostali powoływani przez Prezydenta RP, nie może powodować ich zależności od tego organu władzy ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków" (§ 131 i 143).
Odnosząc niniejsze uwagi do Sędziego WSA w Łodzi Paweł Dańczaka należy wskazać, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych okoliczności mogących świadczyć o jego braku bezstronności czy też niezawisłości. Nie można zatem ustalić żadnego motywu, środków i możliwości przemawiających na rzecz potencjalnego braku niezawisłości sędziego. Natomiast, jak wskazano powyżej, okolicznością prowadzącą do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziego nie może być sama w sobie okoliczność, że w procesie powołania na stanowisko sędziego uczestniczyła Krajowa Rada Sądownictwa ukształtowana w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. Podkreślić należy, że uchwała nr 1504/2021 z dnia 16 listopada 2021 r. została podjęta w przedmiocie wniosku o powołanie asesora sądowego Pawła Dańczaka (a więc osoby podlegającej ocenie i weryfikacji merytorycznej) do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi.
Po trzecie wreszcie strony postępowania zostały poinformowane o terminie rozprawy w dniu 27 lutego 2025 r. przed WSA w Łodzi oraz o składzie orzekającym. Tym samym skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, miał możliwość złożenia wniosku o przeprowadzenie testu niezawisłości i bezstronności w stosunku do Sędziego WSA Pawła Dańczaka w trybie art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Taki wniosek nie został jednak w ustawowym terminie złożony (art. 5a § 4 p.u.s.a.). Wprawdzie regulacja art. 5a i nast. p.u.s.a. została wprowadzona do ustawy ustrojowej w następstwie uznania za sprzeczne z prawem unijnym rozwiązań przyjętych w ustawie z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, to jednak w ramach tego postępowania ocenie nie podlega już sama ustawowa procedura w wyniku której dany sędzia uzyskał nominację. Można nawet przyjąć, że nie stanowi ona nawet "punktu wyjścia" dla badania spełnienia przez danego sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności. Okoliczność, że dany sędzia został powołany przy udziale Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej ustawą z 8 grudnia 2017 r. czy w oparciu o wcześniejsze regulacje prawne jest zatem bez znaczenia dla przeprowadzenia wspomnianego testu i jego wyniku. Istotne są bowiem jedynie "okoliczności towarzyszące" temu powołaniu lub występujące po powołaniu. W grę mogą wchodzić różne sytuacje i okoliczności, takie jak przykładowo: uzyskanie rekomendacji do objęcia stanowiska czy awansu w procedurze konkursowej bez względu na wyraźnie wyższe kwalifikacje i oceny innych kandydatów, pewnego rodzaju zależności od władzy wykonawczej bądź oceny publicznego zachowania powołanego sędziego. Przy ocenie wpływu wadliwości procesu powołania na urząd sędziego na dochowanie standardu bezstronności i niezawisłości sądu orzekającego z udziałem takiego sędziego konieczne jest uwzględnienie całego zespołu rozmaitych kryteriów i to one przesądzają o wyłączeniu sędziego na podstawie art. 5a p.u.s.a. od rozpoznawania konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest także dotychczasowe orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, choćby w wyroku TSUE z 4 września 2025 r., "R" S.A. przeciwko AW "T" Sp. z o.o., C-225/22, ECLI:EU:C:2025:649, pkt 50 wraz z powołanym w jego treści wyrokiem TSUE z 21 grudnia 2023 r., L. G. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa, C-718/21, ECLI:UE:C:2023:1015, w którym Trybunał ten orzekł, że wadliwe powołanie nie prowadzi do uznania udziału sędziego w składzie orzekającym za naruszające prawo strony do niezawisłego, bezstronnego sądu ustanowionego ustawą w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Odmowa uznania przez TSUE statusu niezawisłego i bezstronnego sądu wymaga uwzględnienia wielu innych przesłanek rozpatrywanych łącznie i dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych (tak: wyrok TSUE z 21.12.2023 r., L.G. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa C-718/21, ECLI:UE:C:2023:1015, pkt 77).
Na wstępie rozważań merytorycznych zaznaczyć należy, że strona skarżąca kasacyjnie podniosła tylko zarzut naruszenia prawa materialnego i to wyłącznie w postaci błędnej wykładni art. 24f ust. 1 w związku z art. 16 i 17 u.s.g. Tym samym nie jest przedmiotem sporu ustalony i przyjęty w sprawie stan faktyczny oraz jego ocena.
Zauważyć także należy, że pomimo powołania w treści zarzutu błędnej wykładni art. 16 i 17 u.s.g., to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazano na czym polegała błędna wykładnia tych przepisów dokonana przez Sąd I instancji, ani jaka powinna być prawidłowa ich wykładnia zdaniem skarżącego.
Zatem istota zarzutu skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu).
Jak wynika z treści art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Niewątpliwie regulacja ta stanowi jeden z najważniejszych przepisów o charakterze antykorupcyjnym. W sposób istotny ingeruje ona w zasadę wolności działalności gospodarczej, rozumianej jako swobodę podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej przez wszelkie podmioty oraz w dowolnie wybranych formach prawnych. Jednak ta wolność może być ograniczana w drodze ustawowej (jest to tzw. materia ustawowa), jeżeli jest ona nie do pogodzenia z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych (art. 7 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego). Celem ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych jest zapobieganie powstawaniu sytuacji mogących prowadzić do wykorzystywania mandatu radnego poprzez realny wpływ na treść rozstrzygnięć organu stanowiącego gminy, a dotyczącego zasad zarządu mieniem tejże jednostki samorządu terytorialnego, do wypływania na korzystne dla niego rozporządzeniem mieniem, a także na korzystanie przez niego z mienia gminy. Zatem wartością, która podlega szczególnej ochronie, a przez to dopuszcza możliwość ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej, jest ważny interes publiczny, którego upatrywać należy w zapobieganiu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (zob. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do art. 24f ust. 1 u.s.g., uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie, w pełni aprobuje. W doktrynie i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości możliwość korzystania przez radnego z mienia komunalnego na zasadzie powszechnej dostępności lub na warunkach ogólnie ustalonych (np. korzystania z komunikacji miejskiej, dróg publicznych). Nadto regulacji zawartej w art. 24f ust. 1 u.s.g. nie podlega działalność, choćby nawet spełniała przesłanki uznania jej za gospodarczą w rozumieniu 3 ustawy z 6 marca 2018 r., Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1480), w przypadku gdy przepis szczególny stanowi, że nie jest ona działalnością gospodarczą (np. art. 170 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1043).
Zatem zarówno z wykładni językowej art. 24f ust. 1 u.s.g., jak i przy uwzględnieniu celu tej regulacji samo świadczenie usługi przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą na rzecz gminy lub gminnej jednostki organizacyjnej, za które jest pobierane wynagrodzenie, stanowi naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat (zob. Rzetecka-Gil Agnieszka, Pobieranie wynagrodzenia za świadczenie usług jako forma wykorzystywania mienia gminnego. Glosa do wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., II OSK 550/17). Nawet, jeżeli radny wykonał usługę leżącą w interesie członków wspólnoty samorządowej, czy też stanowiącą realizację zadań gminy, to nie może prowadzić wniosku (usprawiedliwienia), że nie doszło do naruszenia interesu publicznego i naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 2889/17).
Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Utrata mandatu nie jest zatem skutkiem czysto formalnie ujętego uchybienia, nieprowadzącego do zniweczenia celu, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zaznaczyć przy tym należy, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności", ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 467/23).
Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się bowiem na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem. Jak już podniesiono zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym w wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 530/15, LEX nr 1780636). W wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2935/16 (LEX nr 2271884) NSA zwrócił uwagę, że konstrukcja materialna zakazu wprowadzonego w art. 24f ust. 1 u.s.g.: "opiera się na pełnej reglamentacji swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i obejmuje wszystkie formy jego preferencyjnego wykorzystania, co ma miejsce w tych przypadkach, gdy reguły korzystania z mienia wyłączają go, czasowo lub trwale, z powszechnego dostępu".
Ponadto organ stanowiący gminy, którego członkiem jest skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 15 ust. 1 u.s.g. jest także organem kontrolnym, kontrolującym działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy (art.18a ust. 1 u.s.g.). Tym samym radny może albo w ramach komisji rewizyjnej, albo też samodzielnie (stosowanie do art. 24 ust. 2 u.s.g.) kontrolować działalność takich jednostek. Ponadto radny bierze udział w głosowaniach, których przedmiotem są także uchwały dotyczące np. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności; powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu - na wniosek wójta; uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu (art. 18 pkt 2, pkt 3, pkt 4 u.s.g.).
Tym samym w przypadku, gdy z jednej strony radny jako prowadzący działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, jest jednocześnie członkiem organu kontrolującego w tej gminie, to taka sytuacja w sposób oczywisty rodzi niebezpieczeństwo braku obiektywizmu po stronie tego radnego w stosunku do wójta oraz pozostałej administracji samorządowej podporządkowanej wójtowi. Takim sytuacjom ma przeciwdziałać art. 24f ust. 1 u.s.p. Zakaz wynikający z tego przepisu nie może być ograniczany lub kwestionowany w sposób prowadzący do obejścia ratio legis i do tolerowania działalności niezgodnej ze standardami prawidłowego wykonywania mandatu radnego.
O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (por. uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem, jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), to powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza.
Zgodnie z art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Zwrot "wykorzystywanie" mienia gminy dotyczy każdego przypadku korzystania z mienia w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3745/21; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2973/18). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby.
Nie budzi także wątpliwości, że mienie gminy obejmuje aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także i środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne i są składnikiem majątku danej jednostki (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1642/18). Środki te wliczane są do mienia gminy w rozumieniu art. 43 u.s.g. Mieniem gminy, stosownie do art. 43 ust. 1 u.s.g. jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Tym samym w przypadku radnego gminy ograniczenie w możliwości prowadzenia działalności gospodarczej obejmuje zarówno mienie gminy, jak i innych gminnych osób prawnych. Jest to więc ogół praw majątkowych, w skład których wchodzi nie tylko prawo własności nieruchomości czy rzeczy ruchomych, ale także cały zespół innych praw, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Nie budzi zatem wątpliwości, że pojęcie mienia komunalnego obejmuje także środki pieniężne gminy, w tym wypłacane tytułem wynagrodzenia za świadczone usługi czy tytułem zapłaty ceny sprzedaży określonych towarów. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że mienie jednostki samorządu terytorialnego należy rozumieć szeroko i obejmuje ono swym zakresem również środki pieniężne wypłacane za pośrednictwem samorządowej jednostki organizacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 550/17 oraz z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Sz 152/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 21 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Bk 319/17). Za szerokim rozumieniem tego pojęcia przemawia także ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g., który opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w których radny prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami albo zarządzając taką działalnością (a nawet tylko będąc przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności) z wykorzystaniem mienia gminy, w którym uzyskał mandat.
Przechodząc do wykładni słów "z wykorzystaniem", będących częścią omawianego zwrotu "z wykorzystaniem mienia gminy" stwierdzić należy, że wykładnia językowa tych słów oznacza osiąganie z czegoś korzyści, pożytku, korzystanie z czegoś, posługiwanie się kimś, by osiągnąć własne cele (Wielki Słownik poprawnej polszczyzny wyd. naukowe PWN, Warszawa 2007). Pojęcie to należy wiązać z możliwością używania mienia komunalnego w związku z prowadzoną działalnością i na potrzeby tej działalności. Zwrot "wykorzystanie" oznacza prawo dysponowania substratem materialnym (majątkiem) stanowiącym własność samorządu terytorialnego. Dysponowanie owym substratem może być zarówno odpłatne, jak i nieodpłatne, ciągłe, jak też jednorazowe. Koncepcja ta znalazła aprobatę w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2892/14, z 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10, z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17). Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz jednostki komunalnej i wypłacone usługodawcy z budżetu tej jednostki, a także zapłata należności za sprzedany na rzecz gminy czy jednostki komunalnej towar są kwalifikowane jako prowadzenie działalności gospodarczej (zarządzania taką działalnością) z wykorzystaniem mienia komunalnego (zob. wyroki NSA z 3 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 765/17, z 24 lipca 2018, sygn. II OSK 1642/18 oraz z 30 stycznia 2020 r, sygn. II OSK 34/20 oraz WSA w Lublinie z 15 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Lu 372/22, WSA w Białymstoku z 29 września 2022 r., sygn. II SA/Bk 344/22).
Koncepcja szerokiego rozumienia "wykorzystywania mienia jednostki samorządu terytorialnego" znajduje także aprobatę w doktrynie, w której wskazuje się, że takie rozumienie wydaje się najpełniej oddawać intencje ustawodawcy reglamentującego swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (zob. A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Warszawa, 2008).
Prowadzona działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia gminy, w którym radny uzyskał mandat, nie musi być nawet realizowana przez niego osobiście. Może się on w tym celu posługiwać innymi podmiotami, np. pracownikami, których zatrudnia, czy też podwykonawcami. Zawsze jednak taka działalność ma być wykonywana na jego rachunek. Radny prowadzący działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy lub zarządzający taką działalnością nie musi zatem osobiście wykonywać określonych usług, sprzedawać towaru, podpisywać umów i wystawiać faktur, aby miał zastosowanie art. 24f ust. 1 u.s.g. Wystarczy, że zarządza taką działalnością gospodarczą, kierując pracownikami, czy też zajmując się kwestiami strategicznymi związanymi z bieżącym prowadzeniem firmy i jej dalszym rozwojem.
Zauważyć także należy, że skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego z powodu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy nie wymaga wykazania, czy wiązało się to faktycznie z uzyskaniem wymiernych korzyści dla radnego. Korzystanie z mienia gminy jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy korzystaniu z tego mienia radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia gminy, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia. Na pewno wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Sama bowiem okoliczność korzystania przez radnego z mienia pozostającego w gestii jednostki samorządu terytorialnego, w której piastuje mandat, stwarza podejrzenie, że z uwagi na działalność radnego w organie stanowiącym tej jednostki ma on potencjalny wpływ na kierunki działalności organu wykonawczego, czy też jest podmiotem mającym większe szanse na wynegocjowanie preferencyjnych w porównaniu z innymi warunków lub częstotliwości korzystania z tego mienia, czy też po prostu na możliwość korzystania z tego mienia. Zatem każda działalność gospodarcza prowadzona przez radnego osobiście, czy też przez inny podmiot, którym radny zarządza, z wykorzystaniem mienia gminy, jest objęta zakazem z art. 24f ust. 1 u.s.g. Ustawowy zakaz obejmuje więc sytuacje, w których istnieje choćby potencjalna możliwość, z uwagi na pełnioną funkcję publiczną, wykorzystania przez radnego stanowiska do czerpania korzyści z wykorzystaniem mienia gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.
W konsekwencji przyjąć należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.