III OSK 1198/23

III OSK 1198/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1586/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-03-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1586/22 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 17 października 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.38.2022.JP w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1586/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasto Rzeszów (dalej jako "Gmina" albo "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie (dalej jako "organ odwoławczy" albo "Dyrektor") z dnia 17 października 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.38.2022.JP w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, oddalił wniesioną skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. Gmina zwróciła się do organu pierwszej instancji (Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K.) z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr [...] i [...] do potoku M. Wraz z wnioskiem przedłożono operat wodnoprawny, opis prowadzenia zamierzonej działalności, uproszczone wypisy z rejestru gruntów oraz potwierdzenie wniesienia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
Zawiadomieniem z dnia 6 kwietnia 2022 r. organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz pouczył o możliwości i terminie zgłaszania uwag czy wniosków do sprawy. Po zapoznaniu się z treścią operatu organ pierwszej instancji wezwał Gminę do uzupełnienia i uszczegółowienia wspomnianego opracowania we wskazanym zakresie oraz do przedłożenia protokołów z przeglądu urządzeń oczyszczających wody opadowe i roztopowe odprowadzane wylotem kanalizacji deszczowej objętym wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
Po uzupełnieniu powyższych dokumentów przez Gminę organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia 27 czerwca 2022 r. poinformował strony o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie, a jednocześnie pouczył strony o przysługującym im prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w wyznaczonym terminie, zaznaczając, że według jego ustaleń wody opadowe lub roztopowe będą odprowadzane istniejącymi wylotami o nr [...] i [...] do wód powierzchniowych potoku M. na działce o nr ewid. [...] obręb [...] S. w R., która zgodnie z przedłożonym uproszczonym wypisem z rejestru gruntów stanowi grunt Skarbu Państwa pokryty wodami powierzchniowymi płynącymi "Wp" a potok M. został oznaczony na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski (dalej jako "MPHP") jako ciek wyróżniony (rzeka_r) i została dla niego określona odrębna zlewnia.
Strony w wyznaczonym terminie nie zgłosiły żadnych uwag czy wniosków do sprawy. W dniu 12 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję nr 338/2022/ZUZ, którą udzielił Gminie pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne polegające na odprowadzaniu do wód potoku M. wód opadowych lub roztopowych poprzez istniejące wyloty kolektorów deszczowych nr [...] oraz nr [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz zgromadzenie niekompletnego materiału dowodowego, z którego nie wynika charakter odbiornika, wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że wody opadowe lub roztopowe są odprowadzane do wód i błędne zakwalifikowanie odbiornika do śródlądowych wód płynących.
Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Nie zgadzając się ze stanowiskiem odwołującej się Gminy, organ odwoławczy stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, wskazano w niej ustalenia, ich podstawę dowodową oraz wskazano przesłanki, którymi kierował się organ wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie. Dyrektor odnosząc się do węzłowego zagadnienia w sprawie to jest charakteru odbiornika wód opadowych i roztopowych, zauważył, że Gmina załączyła do wniosku kopię decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 4 grudnia 2008 r., znak: SR.IV-6210./303/08, w której udzielono jej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, tj. wylotu kanalizacji deszczowej nr [...] do potoku M. w km 4+475 biegu potoku i wylotu kanalizacji deszczowej nr [...] do potoku M. w km 4+480 biegu potoku oraz pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych z ulicy S. wyżej wskazanymi wylotami do potoku M. Z przedstawionych danych, zdaniem organu odwoławczego jasno wynika, że w dotychczas obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym jako odbiornik wód opadowych został wskazany potok M. i fakt ten został ustalony w 2008 r. przez Prezydenta Miasta Rzeszowa na podstawie wniosku złożonego wówczas przez Gminę i załączonej do wniosku dokumentacji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji do źródeł, na podstawie których można określić charakter wód zaliczył m.in. Mapę Podziału Hydrograficznego Polski (MPHP), która stanowi dokument zatwierdzony przepisami prawa. Organ odwoławczy wskazał na regulację art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.), dalej jako "P.w.", zgodnie z którym Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia: sposób ustalania i ewidencjonowania przebiegu granic zlewni, a ponadto wskazał na zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu ustalania i ewidencjonowania przebiegu granic obszarów dorzeczy, regionów wodnych oraz zlewni (Dz. U. z 2017 r., poz. 2505), który w § 2 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przebieg granic obszarów dorzeczy, przebieg granic regionów wodnych oraz przebieg granic zlewni ustala się w następujący sposób: w odniesieniu do granic obszarów dorzeczy, regionów wodnych oraz zlewni, które pokrywają się z granicami hydrograficznymi - na podstawie danych zawartych na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski. W związku z powyższym, w ślad za organem pierwszej instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że potok M. został wskazany na Mapie jako ciek wyróżniony (rzeka_r), dla którego została określona odrębna zlewnia. Organ odwoławczy podniósł, że potok ten jest ciekiem naturalnym o długości 7,1 km i stanowi lewostronny dopływ rzeki W. Jak podkreślił organ odwoławczy, powyższą okoliczność potwierdzają również dane zawarte w Systemie Informacyjnym Gospodarowania Wodami, który PGW Wody Polskie prowadzi w ramach posiadanych kompetencji (art. 330 ust. 1 P.w.) i w którym gromadzi się informacje w zakresie gospodarowania wodami, w tym informacje na temat sieci hydrograficznej (art. 329 ust. 2 pkt 1 P.w.) oraz informacje o wydanych zgodach wodnoprawnych (art. 329 ust. 3 P.w.). Zdaniem organu odwoławczego w świetle przywołanych przepisów należy uznać, organ pierwszej instancji dysponował wiarygodnymi danymi co do tego, czy na przedmiotowym terenie znajduje się ciek naturalny czy urządzenie wodne.
Organ odwoławczy podkreślił nadto, że Gmina posiadała już pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem było odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych za pomocą wylotów o nr [...] i [...] do potoku M. i fakt ten nie budził jakichkolwiek wątpliwości użytkownika przez cały dziesięcioletni okres jego obowiązywania. Ponadto zauważył, że w obowiązującej uchwale Rady Miasta Rzeszowa Nr LVI/1050/2014 z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 213/25/2010 na osiedlu S. w R. mowa jest o potoku M., a nie o rowie M. Powyższa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Co nadto istotne, w toku postępowania dowodowego organ pierwszej instancji rozeznał zagadnienie kwalifikacji klasoużytku dla działki o nr ewid. [...] obręb [...] S. w R., na której położony jest potok M. i ustalił, że ww. nieruchomość stanowi grunt Skarbu Państwa pokryty wodami powierzchniowymi płynącymi "Wp".
Organ odwoławczy wskazał dalej, że potok M. spełnia wszelkie ustawowe wymagania dla śródlądowej wody płynącej. Stosownie do przepisu art. 16 pkt 5 P.w. pod pojęciem cieku naturalnego rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Ciek naturalny to zatem taki ciek, który posiada swoje źródła i ujście, a ponadto płynie swoim korytem w sposób niewymuszony. Uregulowanie cieku, a nawet jego zabudowa (przykrycie) nie zmieniają jego statusu cieku naturalnego. W rozumieniu P.w. cieki naturalne są czymś innym aniżeli urządzenia wodne określone w art. 16 pkt 65a P.w., tj. urządzenia służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów.
Jak podkreślił Dyrektor, PGW Wody Polskie jest organem, który w ramach swoich kompetencji prowadzi m.in. System Informacyjny Gospodarowania Wodami. W systemie tym gromadzi się informacje w zakresie gospodarowania wodami, w tym m.in. informacje na temat sieci hydrograficznej (art. 329 ust. 2 pkt 1 P.w.) oraz decyzji wydanych na podstawie ustawy, takich jak zgody wodnoprawne (art. 329 ust. 3 P.w.). Organ ten jest zatem organem wyspecjalizowanym w sprawach z zakresu gospodarki wodnej i brak jest podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej przedstawionej przez ten organ informacji na temat kwalifikacji odbiornika wód opadowych i roztopowych.
Dyrektor nie podzielił również zarzutu skarżącej, że brak wyróżnienia potoku M. w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły jako jednolitej części wód powierzchniowych oznacza, że potok ten nie jest ciekiem naturalnym. Jak zauważył, Plan gospodarowania wodami jest podstawowym dokumentem planistycznym, stanowiącym podstawę do podejmowania decyzji z zakresu gospodarowania wodami w dorzeczu, który wraz z aktualizacją uwzględnia zintegrowane podejście w zakresie zarządzania wodami, a także powiązania pomiędzy zarządzaniem wodami a celami środowiskowymi ustalonymi zgodnie z RDW. Plan gospodarowania wodami zawiera ogólną charakterystykę obszaru dorzecza dla wód powierzchniowych i podziemnych wraz z graficznym przedstawieniem granic jednolitych części wód. Jednolite części wód powierzchniowych są to jednostki hydrograficzne wydzielone na potrzeby gospodarowania wodami jako oddzielne i znaczące elementy wód powierzchniowych. Organ odwoławczy podkreślił, że w odniesieniu do śródlądowych wód powierzchniowych, jednolitą częścią wód może być: struga, strumień, potok, rzeka, kanał lub ich części, jezioro lub inny naturalny zbiornik wodny, a także sztuczny zbiornik wodny.
Dyrektor wyjaśnił także, że pojęcie jednolitej części wód wprowadzono przy okazji implementacji Ramowej Dyrektywy Wodnej i stosowane jest w kontekście zarządzania wodami, w tym ich monitoringu środowiskowego. W związku z tym mniejsze cieki i zbiorniki wodne nie są uwzględniane w wykazach jednolitych części wód. Z kolei wiele rzek, nawet stosunkowo krótkich, jest dzielone na mniejsze odcinki stanowiące jednolite części wód, obejmujące również małe dopływy. Przy wyznaczaniu jednolitych części wód decydują kryteria hydrologiczne, jednak ze względu na różnice w interpretacji, ich wykaz podlega co pewien czas przeglądowi i w razie potrzeby aktualizacji. Potok M. zaliczony został do Jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP) oznaczonej symbolem PLRW200019226739 o nazwie: "W. od Zbiornika Rzeszów do S. W.". Rzeka W. została podzielona na 8 jednolitych części wód, wśród których można wyróżnić 5 typów abiotycznych: na odcinku od źródeł do zbiornika B. W. jest potokiem fliszowym (typ 12) i został wydzielony jako JCWP o nazwie: "W. do Zb. B." (PLRW20001222613). W dalszym biegu W. stanowi silnie zmienioną jednolitą część wód będącą zbiornikiem zaporowym (typ 0) o nazwie: "Z. B." (PLRW20000226159). Wisłok na odcinku od zbiornika B. do S. ma charakter małej rzeki fliszowej (typ 14) i został podzielony na 2 silnie zmienione jednolite części wód: "W. od Zb. B. do C. P." (PLRW2000142263337) oraz "W. od C. P. do S." (PLRW200014226399). Na odcinku od S. do zbiornika R. W. płynie jako mała rzeka wyżynna wschodnia (typ 15) i stanowi silnie zmienioną JCWP o nazwie: "W. od S. do Zb. R." (PLRW200015226559). W R. na W. utworzono zbiornik wodny, który został wydzielony jako silnie zmieniona JCWP (typ 0) Zbiornik R. (PLRW20000226579). W dolnym biegu, to jest na odcinku od zbiornika R. do ujścia, W. jest rzeką nizinną piaszczysto - gliniastą (typ 19) i został wydzielony jako 2 silnie zmienione jednolite części wód: "W. od Zb. R. do S. W." (PLRW200019226739) oraz "W. od S. W. do ujścia" (PLRW20001922699). Typy JCWP rzecznych zostały ustalone przy uwzględnieniu następujących parametrów: wielkość powierzchni zlewni cieków, wysokość nad poziomem morza oraz typ podłoża. Zdaniem organu brak wyróżnienia potoku M. jako jednolitej części wód nie świadczy o tym, że nie jest on ciekiem naturalnym, tym bardziej, że JCWP o symbolu PLRW200019226739, do której został zaliczony, posiada status silnie zmienionej, a nie sztucznej, części wód.
Gmina wywiodła skargę od powyższej decyzji Dyrektora do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie:
1. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej jako "k.p.a.", w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 138 § 1 pkt 1, polegające na niewłaściwej kontroli i utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo istnienia uzasadnionych podstaw do uchylenia tej decyzji, ponieważ organ pierwszej instancji uznał, że potok M. to śródlądowe wody płynące nie mając ku temu podstaw, przez co naruszył art. 7, art. 8 , art. 11, art. 77 § 1 , art. 77 § 4 , art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.;
b) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy czy "potok M." jest urządzeniem wodnym czy śródlądową wodą płynącą i oparcie się o twierdzenia organu pierwszej instancji, co wynika z uzasadnienia decyzji;
c) art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a pomimo tego przyjęcie, że "potok M." jest śródlądową wodą płynącą, przez co ocena tego stanu stała się dowolna a okoliczności jej dokonania nie zostały należycie wyjaśnione w ramach uzasadnień zapadłych w sprawie decyzji, w rezultacie naruszając art. 107 § 3 k.p.a.;
2. przepisów prawa materialnego, a to art. 16 pkt 5 P.w. poprzez uznanie, iż potok M. stanowi śródlądowe wody płynące - ciek naturalny, w sytuacji gdy w rzeczywistości nie spełnia on ustawowej definicji cieku naturalnego.
Z uwagi na powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w zakresie nieprawidłowego ustalenia charakteru odbiornika, jako śródlądowych wód powierzchniowych, do którego odprowadzane są wody opadowe łub roztopowe oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym akt sprawy nie można postawić w sposób skuteczny organom zarzutu co do wadliwego określenia charakteru odbiornika wód opadowych i roztopowych. Wskazano, że utrzymaną przez organ odwoławczy w mocy decyzją organu pierwszej instancji udzielono Gminie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, polegającą na odprowadzaniu do wód potoku M. wód opadowych lub roztopowych, ujętych w zamknięty system kanalizacji deszczowej. W treści wniosku wskazano, że odbiornikiem wód jest expressis verbis "potok", a w operacie wskazano, że wody opadowe z omawianej zlewni odprowadzane są do naturalnego odcinka potoku M. poprzez istniejące wyloty a następnie transportowane są naturalnym korytem oraz częściowo odcinkami krytymi do jego ujścia do Wisłoka. Zdaniem Sądu meriti nie sposób uznać za logiczną argumentację skarżącej Gminy, że w urzędowej dokumentacji w związku z ubieganiem się o wydanie na jej rzecz pozwolenia wodnoprawnego posługiwała się li tylko potocznym rozumieniem pojęcia "potok" skoro temu pojęciu P.w. przydaje określone znaczenie. Oczywiście sam kontekst, w jakim użyto tego pojęcia w odniesieniu do cieku o nazwie M. oraz jego podana charakterystyka wskazuje, że Gmina traktowała go jako ciek naturalny, a bynajmniej w żadnym miejscu wniosku i dołączonej dokumentacji nie wskazano, że chodzi o urządzenie wodne. W tym miejscu podkreślono, że określony w decyzjach organów rodzaj usługi wodnej odpowiada w pełni treści wniosku Gminy o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 11 stycznia 2019 r. konsekwentnie podtrzymywanego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji (pismo z dnia 18 stycznia 2022 r.) oraz stanowiącego jego załącznik operatu wodnoprawnego opracowanego na potrzeby tego wniosku. Dopiero w aneksie do operatu wodnoprawnego z maja 2022 r. dotyczącym głównie uaktualnienia średniej i maksymalnej ilości wód opadowych odprowadzanej do odbiornika, następuje nawiązanie do "urządzeń wodnych", "rowu M." czy "rowu potocznie zwanego M.", lecz bez zmiany czy sprostowania samego wniosku. W zawiadomieniu z dnia 27 czerwca 2022 r. o zakończeniu postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zawarł informację o charakterze odbiornika wód wynikającego z MPHP, a mimo to Gmina nie zgłosiła w zakreślonym terminie żadnych zastrzeżeń, oświadczeń czy wniosków. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe przemawia za uznaniem, że organy Wód Polskich przeprowadziły wystarczające postępowanie do ustalenia istotnych, niezbędnych okoliczności sprawy do jej rozstrzygnięcia.
Sąd meriti podkreślił nadto, że w myśl art. 407 ust. 1 P.w. pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, co oznacza że organ związany jest treścią złożonego żądania. Zatem nie może udzielić zgody wodnoprawnej w postaci pozwolenia wodnoprawnego w sposób niezgodny z treścią zgłoszonego żądania szczegółowo opisanego w załączonym do podania operacie wodnoprawnym. W myśl przepisów P.w. do wniosku o wydanie pozwolenia załączyć należy operat z oznaczeniem daty jego wykonania wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych (art. 407 ust. 2 pkt 1 P.w.). W odpowiedniej części operatu winny znaleźć się informacje obejmujące charakterystykę wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym (art. 409 ust. 1 pkt 4 P.w.), sam zaś operat stanowi podstawowy dowód, w oparciu o który wydaje się pozwolenie wodnoprawne (art. 400 ust. 8 P.w.).
W aktach sprawy przekazanych do Sądu pierwszej instancji wraz ze skargą Gminy znajduje się zarówno wniosek o wydanie pozwolenia jak również niezbędny do jego rozpoznania przez właściwy organ Wód Polskich operat wodnoprawny. Nie sposób w jego treści znaleźć informacji o tym, że M. nie jest ciekiem naturalnym – potokiem, a jego uzupełnienie – aneks z maja 2022 r. dotyczy innych zagadnień, aniżeli charakterystyka odbiornika wód opadowych i roztopowych, choć podjęto w nim próbę przedefiniowania wcześniej użytych pojęć. Godzi się zauważyć, że Gmina w ten sposób wypacza całkowicie treść pierwotnego wniosku, który nie budził żadnych wątpliwości i korelował z treścią załączonej dokumentacji.
Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że w treści operatu wodnoprawnego Gmina nie zawarła żadnych zastrzeżeń, przedstawionych na etapie odwołania, a następnie skargi, co do charakteru i rodzaju odbiornika odprowadzanych wód. Wręcz przeciwnie, przedstawiony opis charakteru odbiornika wód opadowych jednoznacznie wskazuje, że na etapie składania wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego Gmina klasyfikowała odbiornik M. jako potok, ale nie w znaczeniu - jak to określa obecnie - potocznym, lecz jako część wód śródlądowych. W opisie operatu Gmina bezpośrednio sklasyfikowała M. jako ciek podgórski, który jest lewostronnym dopływem rzeki W., scharakteryzowała przebieg koryta wyżej wskazanego cieku, jak również obszar jego zlewni. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zawarty w operacie wodnoprawnym opis cieku M. zawarty w pkt 7 dotyczącym charakterystyki odbiornika wód opadowych objętych pozwoleniem wodnoprawnym sprzeczny jest z późniejszym stanowiskiem Gminy, że M. to w istocie rów, potocznie określany potokiem. Wyraźnie zawarto w operacie opis, w którym podano, że Potok M. jest lewostronnym dopływem rzeki W., posiadającym własną zlewnię o charakterze cieku podgórskiego. Co więcej, w opisie wskazano, że sporny ciek ma swoje źródło (w K.) oraz ujście (rzeka W.) i bezspornie jego korytem przepływa woda. Wszystko to daje dostateczne podstawy do zakwalifikowania przedmiotowego odbiornika (potoku M.) jako cieku naturalnego, stosownie do art. 16 pkt 5 P.w. Zgodnie z tym przepisem, przez ciek naturalny rozumieć należy rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Cieki naturalne, w tym potoki, stanowią z mocy art. 22 pkt 1 P.w. śródlądowe wody płynące. Potok jest zaś nazwą zarezerwowaną dla jednego z rodzajów cieków naturalnych i trudno oczekiwać, żeby w oficjalnych (urzędowych) dokumentach dotyczących instytucji regulowanych przez ustawę - Prawo wodne posługiwano się etymologią potoczną. Notabene Gmina nie przedstawiła jakiegokolwiek opracowania naukowego czy ekspertyzy na poparcie swojego aktualnego stanowiska w omawianej kwestii.
Wobec tak przedstawionego w operacie wodnoprawnym opisu cieku wodnego - potoku M., jak również treści przytoczonych wyżej przepisów prawa, nie było w ocenie Sądu pierwszej instancji potrzeby, aby w sytuacji kwestii jasno opisanych przez Gminę - wnioskodawcę postępowania prowadzić pogłębione działania wyjaśniające. Nie było też potrzeby szczególnego przekonywania Gminy do zagadnień, co do których nie podnosiła ona wątpliwości w treści wniosku i załączonego do niego operatu wodnoprawnego. Należy przypomnieć, że uregulowanie potoku czy też jego częściowe zabudowanie nie wyklucza jego kwalifikacji jako cieku naturalnego, a tym samym jako śródlądowej wody płynącej, bowiem w myśl przytoczonej powyżej treści art. 16 pkt 5 P.w. ciek naturalny, to również woda płynąca w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Innymi słowy, według ustawodawcy uregulowanie koryta cieku - jak ma to miejsce w przypadku opisanego przez Gminę odbiornika wód opadowych i roztopowych - nie przekreśla jego charakteru, jako cieku w którym płyną wody śródlądowe.
W ocenie Sądu pierwszej instancji słuszną jest argumentacja organów, że potok M. został wykazany na Mapach Podziału Hydrograficznego Polski jako ciek niewyróżniony, jak również w mapach Informatycznego Systemu Osłony Kraju. Skarżąca Gmina podważała tą argumentacje twierdząc, ww. bazy danych nie stanowią prawa, nie są zatwierdzone przepisami prawa i należy je traktować jako dokumenty prywatne Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Mając na uwadze powyższą kwestię Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski zawarta jest sieć hydrograficzna, które obejmuje cieki i odcinki cieków, w tym dane zawierające: nazwę cieku, lokalizację cieku albo odcinka cieku, długość cieku albo odcinka cieku, powierzchnię cieków o szerokości koryta powyżej 30 m, identyfikator hydrologiczny cieku albo cieku i odcinka cieku - zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 10 września 2020 r. w sprawie systemu informacyjnego gospodarowania wodami (Dz. U. poz. 1656). Sieć hydrograficzna na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski obejmuje również dane o przebiegu granic i o obszarach zlewni (§ 3 pkt 2 rozporządzenia), jak również dane o obszarach dorzeczy, regionach wodnych i jednostkach organizacyjnych PGW Wody Polskie (§ 3 pkt 3 ww. rozporządzenia). Informacje o sieci hydrograficznej gromadzi się w systemie informacyjnym gospodarowania wodami; dalej jako "SIGW" – zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Powyższy przepis rozporządzenia jest konsekwencją uregulowania zawartego w art. 329 ust. 2 pkt 1 P.w., zgodnie z którym, w systemie informacyjnym gospodarowania wodami gromadzi się informacje w zakresie gospodarowania wodami, w szczególności informacje na temat: sieci hydrograficznej, a zatem ogółu cieków na określonym terenie. System informacyjny gospodarowania wodami dla obszaru państwa, z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy i regiony wodne, prowadzą Wody Polskie (art. 330 ust. 1 P.w.). Źródłami danych dla systemu informacyjnego gospodarowania wodami są w pierwszej kolejności rejestry i zbiory danych prowadzone przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej oraz Wody Polskie (art. 331 ust. 1 P.w.). Z przedstawionych powyżej uregulowań wynika więc, że na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski zawarta jest sieć hydrograficzna, która zawiera dane m.in. dotyczące cieków naturalnych. Jest to jeden z elementów systemu informacyjnego gospodarowania wodami, którego prowadzenie należy do obowiązków ustawowych odpowiednich organów Wód Polskich. Ustawodawca również określa źródła danych dla SIGW. Nie można zatem twierdzić, jak chce tego Gmina, że Mapa Podziału Hydrograficznego Polski nie ma umocowania prawnego, nie jest zatwierdzona przepisami prawa, czy też, że jest to dokument prywatny Wód Polskich. Mapa Podziału Hydrograficznego Polski jest jednym z elementów Systemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami, który stanowi zbiór danych o charakterze urzędowym, a w konsekwencji może stanowić podstawę ustaleń faktycznych co do charakteru odbiornika. W niniejszej sprawie dane wynikające z MPHP nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że potok M. jest ciekiem naturalnym niewyróżnionym, co jest zbieżne z charakterystyką odbiornika, przedstawioną przez Gminę w operacie wodnoprawnym. Potwierdza to tym samym prawidłowość ostatecznych ustaleń organów co do tego, że M. jest potokiem z własnym obszarem zlewni.
Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że w ocenie skarżącej Mapa Podziału Hydrograficznego Polski powinna być zgodna z Planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, w którym przedstawiono jednolite części wód powierzchniowych a dokument ten zachowuje moc wiążącą do 22 grudnia 2022 r. na podstawie art. 566 ust. 2 P.w. Skarżąca wywodziła, że potok M. nie został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych w planach gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły – nie mógł więc zostać uznany za ciek naturalny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji to, że potok M. nie został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych nie pozbawia go cech cieku naturalnego. Pojęcia cieku naturalnego oraz jednolitych części wód powierzchniowych nie są bowiem ze sobą tożsame. Zgodnie z art. 16 pkt 20 P.w. przez jednolite części wód powierzchniowych - rozumie się oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: m.in. struga, strumień, potok, rzeka i kanał lub ich części. Zatem do jednolitych części wód powierzchniowych zaliczane są oddzielnie i znaczące elementy wód powierzchniowych. Tymczasem art. 16 pkt 5 P.w. za cieki naturalne uznaje m.in. potoki, w których woda może płynąć również okresowo i również uregulowanymi korytami. Zgodzić się więc przy tym należy z organem odwoławczym, że nie każdy ciek naturalny będzie równocześnie znaczącym elementem wód powierzchniowych, skoro może nim być również taki potok, w którym woda płynie jedynie okresowo. W tym kontekście za nieuprawniony należy uznać zarzut skargi, że organy dokonując w niniejszej sprawie identyfikacji odbiornika wód opadowych i roztopowych za pośrednictwem oznaczonych kolektorów deszczowych pomyliły go z innym ciekiem. Nielogiczne, a wręcz wewnętrznie sprzeczne, byłoby stanowisko organu, który wywodząc, że brak ujęcia przedmiotowego odbiornika w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, nie ma wpływu na jego klasyfikację jako cieku naturalnego następnie przyporządkowuje mu w tym wykazie określony nr JCPW. Wskazany przez organ nr JCPW odnosi się do znaczącej, wyodrębnionej, silnie zmienionej jednolitej części wód - o nr PLRW200019226739 – Wisłok od Zb. R. do S. W., obejmującej mniej znaczące cieki naturalne.
Sąd meriti wskazał dalej, że Gmina argumentowała również, że gdyby potok M. był śródlądowymi wodami płynącymi, niewątpliwie byłby utrzymywany przez marszałka województwa do czasu wejścia w życie P.w. a następnie przez Wody Polskie, wykonujące prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych. Skarżąca wskazywała, że to Gmina w imieniu Skarbu Państwa utrzymuje nieruchomość, na której znajduje się potok R. w ramach umów na konserwację potoku.
Odnosząc się do tego aspektu Sąd pierwszej instancji podniósł, że na mocy art. 22 pkt 1 P.w. śródlądowymi wodami płynącymi są wody w ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek. Przepis ten w powiązaniu z art. 16 pkt 5 P.w. nie formułuje w ramach uznania danych wód za ciek naturalny kryterium, które odnosiłoby się do podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie względem danego cieku. Kwestia dotycząca odpowiedniego uregulowania wykonywania praw właścicielskich względem śródlądowych wód płynących znajdujących się w granicach jednostek samorządu terytorialnego w sposób, który odpowiadałby treść art. 211-213 i art. 258 P.w. wykracza poza ramy postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Stanowisko organu co do charakteru odbiornika wód w niniejszej sprawie - potoku M. koreluje także z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. W przedłożonym do akt postępowania uproszczonym wypisie z rejestru gruntów, sporny ciek usytuowany jest na będącej własnością Skarbu Państwa działce ew. nr [...] zaklasyfikowanej jako użytek "Wp", co oznacza, w świetle § 9 ust 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz.1390) grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Zgodnie z treścią załącznika nr 1 do tego rozporządzenia (Lp. 24) do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi zalicza się grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w art. 22 P.w.
Na marginesie Sąd pierwszej instancji wskazał, że według Gminy przy uznaniu potoku M. za urządzenie wodne, brak jest podstaw prawnych do uiszczenia opłaty za korzystanie z wód. Również i to stanowisko było w świetle ustalonych i niespornych okoliczności sprawy nieprawidłowe. Otóż w myśl art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a P.w., opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Kluczowe znaczenie powyższa regulacja kładzie więc na to, czy wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do wód, czyli m.in. do wód śródlądowych (zob. art. 3 P.w.). Potok M. według operatu wodnoprawnego stanowi dopływ rzeki Wisłok, co powoduje że nawet przy uznaniu go za urządzenie wodne, obowiązek ponoszenia opłaty obciążałyby posiadacza pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych objętych treścią
W świetle powyższego, wbrew zarzutom skargi, w realiach niniejszej sprawy w ocenie Sądu pierwszej instancji nie naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego zbadania sprawy, a uzasadnienie skarżonej decyzji odpowiada wymaganiom stawianym tego typu dokumentowi sprawozdawczemu.
Od powyższego wyroku Gmina wywiodła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w zw. z art. 22 pkt 1 i art. 16 pkt 5 P.w. poprzez oddalenie skargi, zamiast zastosowania art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenia decyzji organu drugiej instancji, mimo naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., przejawiające się w dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, że "potok M." to śródlądowe wody płynące, kiedy to organy tego nie udowodniły, iż "potok M." spełnia ustawowe przesłanki wynikające z art. 22 pkt 1 i art. 16 pkt 5 P.w., przekroczenie kompetencji, polegające na zastąpieniu organu w jego obowiązkach, poprzez dokonanie za organ oceny materiału dowodowego i wyprowadzenie na tej podstawie za organ własnych wniosków, w postaci ustalenia, gdzie jest źródło oraz ujście "potoku M.";
2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez podjęcie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie, pomimo, iż stan faktyczny sprawy ustalony przez organ odwoławczy nie został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej, bowiem organ drugiej instancji nie udowodnił że "potok M." to śródlądowe wody płynące , tym samym nie mógł stanowić on oparcia dla ustaleń faktycznych Sądu.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie Gmina zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
W piśmie procesowym z dnia 12 września 2024 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 18 września 2024 r. skarżąca kasacyjnie uzupełniła uzasadnienie zarzutów kasacyjnych powołując się na regulamin Hydroportalu, za pośrednictwem którego udostępniane są dane z Mapy Podziału Hydrograficznego Polski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina złożyła stosowny wniosek, a strony przeciwne nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie(art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Podkreślenia wymaga, że zarzut opisany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zawiera częściowo wadliwą konstrukcję.
Odnosząc się do tej wadliwości wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, iż sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. To nie sąd administracyjny stosuje przepisy k.p.a., lecz posługuje się nimi jedynie jako swoistą matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w danym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez stronę skarżącą pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; zob. nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r.; sygn. akt II GSK 3248/17). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r.; sygn. akt I OPS 10/09; publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1).
W treści zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jej autor wskazał stosowne normy odniesienia (regulacje P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (regulacje k.p.a.), przy czym powiązał te normy z regulacjami art. 22 pkt 1 oraz art. 16 pkt 5 P.w., które są przepisami prawa materialnego. Ponadto w treści zarzutu autor skargi kasacyjnej zarzuca w istocie niezastosowanie "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) P.p.s.a." pomimo tego, że art. 145 P.p.s.a. podzielony jest na paragrafy, a stosowne paragrafy tego artykułu na dalsze jednostki redakcyjne w postaci punktów. Ponadto w warstwie opisowej tego zarzutu zawarto wskazanie "naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a.". Podkreślenia jednakże wymaga, że zgonie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Regulacja ta wyznacza generalny zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 41-42). Sąd pierwszej instancji może zatem naruszyć art. 3 § 1 P.p.s.a. wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonego aktu (decyzji administracyjnej) w sposób prawidłowy (o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia), a zatem wywiązał się z obowiązku oceny przeprowadzonego przez organ postępowania, w efekcie czego zasadnie skonstatował, że organ odwoławczy nie dopuścił się obrazy wskazanych w skardze przepisów prawa.
Uznając, że pomimo wskazanej wyżej wadliwości możliwe jest merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu wskazać należy, że istota pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do zanegowania zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów orzekających co do bezpodstawnego - jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Gmina - zakwalifikowania odbiornika wód opadowych lub roztopowych jako cieku wodnego podczas gdy, zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy jest to w istocie urządzenie wodne w postaci rowu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie można uznać, że organy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dokonały błędnych ustaleń faktycznych w powyższym zakresie. Organy te są organami wyspecjalizowanymi w sprawach z zakresu gospodarki wodnej i brak jest podstaw do kwestionowania a limine przydatności dowodowej przedstawionych przez nie informacji (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2021 r.; sygn. akt II OSK 261/21). Przedstawiona w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego argumentacja stanowi w istocie przejaw polemiki z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi w oparciu o te informacje przez organy i zaaprobowanymi przez Sąd pierwszej instancji. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy w pełni potwierdza charakter spornego odbiornika, który został wykazany na Mapach Podziału Hydrograficznego Polski jako ciek wyróżniony (rzeka_r), a zatem taki, dla którego została określona odrębna zlewnia. Z kolei to, że potok M. nie został wykazany w jednolitych częściach wód powierzchniowych nie pozbawia go cech cieku naturalnego. W nawiązaniu do argumentacji skarżącej kasacyjnie należy również wskazać, że na mocy art. 22 pkt 1 P.w. śródlądowymi wodami płynącymi są wody w ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek. Przepis ten - jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji – w powiązaniu z art. 16 pkt 5 P.w. nie formułuje w ramach uznania danych wód za ciek naturalny kryterium, które odnosiłoby się do podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie względem danego cieku. Należy mieć również na uwadze, że to sama skarżąca kasacyjnie Gmina zwróciła się z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych o nr 485 i 486 do potoku M. Faktem jest, że w aneksie do operatu wodnoprawnego Gmina posłużyła się określeniem "rów M.". Należy mieć jednakże na uwadze, że organ w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznał, że takie określenie odbiornika jest nieprawidłowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy organ prowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, a przed wydaniem decyzji poinformował Gminę o ustaleniu - pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. - że wody opadowe lub roztopowe będą odprowadzane wylotami nr 485 i 486 do wód powierzchniowych potoku M. Kwestionowanie wydanych zgodnie z wnioskiem pozwoleń wodnoprawnych w zakresie odnoszącym się do charakteru odbiornika wód opadowych lub roztopowych w sytuacji dotychczasowego korzystania z pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Prezydenta Miasta Rzeszowa w dniu 4 grudnia 2008 r. (na odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych wylotami nr [...] i [...] do potoku M.) jawi się tym samym jako działanie ukierunkowane w istocie na chęć uniknięcia opłat za usługi wodne.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski zawarta jest sieć hydrograficzna, która zawiera dane m.in. dotyczące cieków. Jest to jeden z elementów systemu informacyjnego gospodarowania wodami, którego prowadzenie należy to obowiązków ustawowych odpowiednich organów Wód Polskich. Ustawodawca również określa źródła danych dla SIGW. Nie można zatem twierdzić, że Mapa Podziału Hydrograficznego Polski nie ma umocowania, nie jest zatwierdzona przepisami prawa, czy też, że jest to dokument prywatny Wód Polskich. Mapa Podziału Hydrograficznego Polski jest jednym z elementów SIGW, który stanowi zbiór danych o charakterze urzędowym, a w konsekwencji może stanowić podstawę ustaleń faktycznych co do charakteru odbiornika, co w tej sprawie miało miejsce i o czym prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji.
Powyższego stanowiska nie podważa również argumentacja zawarta w piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 18 września 2024 r. w ramach uzupełnienia zarzutów kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że informacje gromadzone w systemie informacyjnym gospodarowania wodami udostępniane są nieodpłatnie w systemie Hydryportal dostępnym pod adresem https://wody.isok.gov.pl/. Z § 2 ust. 1 regulaminu korzystania z tego serwisu wynika natomiast, że "prezentowane w Hydroportalu dane mają charakter wyłącznie poglądowy i w żadnym razie nie mogą być traktowane jako dokument oficjalny. Nie mogą też być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych oraz roszczeń prawnych.". Należy natomiast odróżnić brak możliwości korzystania z Hydroportalu przez podmioty inne niż organy Wód Polskich dla podjęcia czynności urzędowych i administracyjnych oraz dla formułowania roszczeń prawnych, od możliwości skorzystania z gromadzonych przez siebie danych przez właściwy organ Wód Polskich jako dowodu w sprawie, który obok innych dowodów w sprawie podlega swobodnej ocenie. Hydroportal stanowi bowiem wyłącznie element systemu informacyjnego gospodarowania wodami (SIGW). Jak wynika ze strony internetowej, na której udostępniono Hydroportal, jest to "publiczny portal dotyczący szeroko pojętej tematyki wodnej na terenie Polski. Umożliwia przegląd danych dotyczących ryzyka powodziowego, przeciwdziałania suszy czy prezentujący plany gospodarowania wodami. Zawiera szereg danych zebranych w jednym miejscu." Bazy publikacyjne Hydroportalu są zasilane z SIGW (§ 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia w sprawie systemu informacyjnego gospodarowania wodami). Nie oznacza to jednak, że Hydroportal jest tym samym co SIGW prowadzony na podstawie art. 329 i nast. Prawa wodnego. Stąd też sięgnięcie przez organ w tej sprawie do danych zawartych na Mapie Podziału Hydrograficznego Polski było dopuszczalne i uzasadnione.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez podjęcie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie, pomimo, iż stan faktyczny sprawy ustalony przez organ odwoławczy nie mógł stanowić oparcia dla ustaleń faktycznych Sądu albowiem nie został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej, bowiem organ odwoławczy nie udowodnił, że "potok M." to śródlądowe wody płynące wskazać należy, że warstwa opisowa tego zarzutu determinuje uznanie, że zarzut ten jest niezrozumiały w części, w jakiej skarżąca kasacyjnie Gmina w ogóle zarzuca "podjęcie rozstrzygnięcia" przez Sąd pierwszej instancji.
Pokreślić w tym miejscu należy, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), a rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem ma miejsce "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Jak bowiem stanowi przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 P.p.s.a., tj., gdy organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 - wówczas sąd, na żądanie skarżącego, może rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Taka sytuacja, co oczywiste, nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Podkreślenia wymaga, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Jak podnosi się w orzecznictwie, naruszenie wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na oddaleniu skargi pomimo niekompletnych akt sprawy, pominięciu istotnej części akt sprawy, przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem art. 106 § 3 P.p.s.a., względnie oparciu orzeczenia na dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 marca 2020 r.; sygn. akt II OSK 1277/18 oraz z dnia 3 października 2019 r.; sygn. akt II GSK 591/17). Skoro sąd pierwszej instancji wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ten winien ocenić jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. W niniejszej sprawie nie można uznać, aby Sąd pierwszej instancji wydał wyrok pomimo niekompletnych akt sprawy czy też pominął istotną część akt sprawy.
Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. w tej materii: uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.; sygn. akt II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA 2010/3/39 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 lutego 2015 r.; sygn. akt II OSK 200/15 oraz z dnia 27 sierpnia 2021 r.; sygn. akt II GSK 1417/18).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, którego zakres wyznaczył przedmiot zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, odpowiada w pełni wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, to jest umotywował swoje stanowisko i przedstawił tok rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia. Co nadto istotne, Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie Gminę prawidłowo wskazując przyczyny akceptacji zapatrywania organów co do charakteru spornego odbiornika wód opadowych lub roztopowych.
Uznając z powyższych względów, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł - jak w sentencji wyroku - o jej oddaleniu.