III OSK 116/24

III OSK 116/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 682/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-10-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 916
art. 88 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 682/23 w sprawie ze skargi J.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 682/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.G. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także: "Kolegium" albo "organ odwoławczy") z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzew:
1. uchylił zaskarżone postanowienie;
2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta [...] po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na podstawie zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2022 r., decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] wymierzył M.B. (jednemu z właścicieli działki o nr ewid. [...]) administracyjną karę pieniężną za usunięcie [...] sztuk drzew z gatunku [...] z terenu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], działka nr ewid. [...], obręb geodezyjny nr [...], bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.), dalej jako: "u.o.p.".
W odwołaniu od powyższej decyzji J.G., kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." oraz u.o.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania J.G. od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2023 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazując na treść art. 127 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że od wydanej w toku postępowania decyzji służy stronie odwołanie. Oznacza to, że zaskarżyć odwołaniem oraz skutecznie uruchomić administracyjny tok instancji może tylko strona postępowania. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Stronami są więc osoby, którym wydana decyzja przyznaje (lub odbiera) jakieś prawa albo nakłada (lub zdejmuje z nich) jakieś obowiązki. Tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści - stanowiąc podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest, po pierwsze, bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Interes prawny mają zatem tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność. Interes ten musi bowiem rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.
Kolegium podniosło, że podstawą materialnoprawną ustalenia interesu prawnego odwołującego jest u.o.p. Ustalenia podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zgłoszenia należy dokonać na podstawie art. 88 ust. 2 u.o.p., zgodnie z którym kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Interes prawny w tym postępowaniu będzie miał jedynie podmiot, któremu może zostać wymierzona administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia bądź zgłoszenia.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu na skutek pisma Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w [...] z dnia [...] maja 2022 r. Jak wynika z notatki urzędowej z dnia [...] maja 2022 r. zgłoszenia nielegalnej wycinki drzew dokonał J.G. Stanowiło to źródło informacji dające organowi pierwszej instancji podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Nie oznacza to jednak, że odwołujący jest tym samym stroną tego postępowania. Przywołanego pisma nie można bowiem potraktować jako wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia M.B. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego prawem zgłoszenia. Interes J.G. w załatwieniu sprawy jest interesem faktycznym, a nie prawnym.
Kolegium uznał więc, że J.G. nie ma w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wydana decyzja nie nakłada na niego żadnych obowiązków, zatem nie jest on stroną postępowania zakończonego decyzją i nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od tej decyzji. Niedopuszczalność odwołania jest w tej sprawie oczywista. Jest to niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych, albowiem odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. Natomiast oczywisty brak legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie od decyzji administracyjnej skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.G. zarzucił organowi błędne stwierdzenie, że nie jest stroną postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i rozpatrzenie odwołania od decyzji administracyjnej.
W ocenie skarżącego Kolegium zawarło w postanowieniu sprzeczne stwierdzenia, ponieważ prowadzone postępowanie w sprawie nielegalnej wycinki drzew przez cały okres jego trwania prowadzone było również wobec niego jako współwłaściciela nieruchomości, więc od samego początku był on i jest stroną postępowania. Co więcej, w toku postępowania był również informowany przez pracownika Urzędu Miasta [...], który prowadził postępowanie, że jako współwłaściciel nieruchomości również najprawdopodobniej zostanie ukarany za wycinkę drzew, natomiast roszczenie o zwrot nienależnie nałożonej kary będzie mógł dochodzić na drodze sądowej. Ponadto jako strona postępowania administracyjnego brał w nim czynny udział. Nie uczestniczył w wizji lokalnej, ponieważ zawiadomienie o planowanych oględzinach drzew z dnia [...] sierpnia 2022 r. organ wysłał w dniu [...] sierpnia 2022 r., a termin wizji lokalnej został ustalony na [...] sierpnia 2022 r. Skarżący odebrał zawiadomienie już po wizji lokalnej. Dodatkowo jako strona postępowania złożył do Kolegium ponaglenie w związku z przewlekłym postępowaniem prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...] oraz bezczynnością, a Kolegium uznało ponaglenie jako zasadne i wskazało, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności. Zatem SKO w [...] uznało skarżącego za stronę postępowania i uwzględniło ponaglenie, a aktualnie w zaskarżonym postanowieniu stwierdziło, że nie jest stroną postępowania.
Interes prawny skarżącego w postępowaniu wynika przede wszystkim z faktu, iż M.B. jako współwłaściciel dokonał wycinki drzew bez jego wiedzy i zgody na nieruchomości wspólnej, co bez wątpienia obniżyło wartość działki, leżącej na terenie Miasta [...]. Poza tym działka została utwardzona, w wyniku czego stało na niej rozlewisko wody, co też zostało przez skarżącego zgłoszone do organu pierwszej instancji. Dodatkowo organ miał obowiązek powołać biegłego geodetę celem ustalenia, czy wszystkie wycięte nielegalnie drzewa rosły wyłącznie na nieruchomości wspólnej, czy część z nich znajdowała się w pasie drogowym (co wynika bezpośrednio z mapy geodezyjnej, od początku dołączonej do akt sprawy, przy czym przez trwające kilka miesięcy postępowanie nie zostały na niej zaznaczone wycięte drzewa) oraz, co również sygnalizował w pismach przesłanych do organu oraz w odwołaniu od decyzji.
Ponadto Kolegium pominęło to, że organ pierwszej instancji bezprawnie uczynił stroną postępowania S.G., który nie był współwłaścicielem nieruchomości w czasie nielegalnej wycinki drzew, a tym bardziej w trakcie trwania postępowania. Aktualnie w tej sprawie postępowanie prowadzi Urząd [...] w związku z niezgodnym z przepisami prawa udostępnieniem danych osobowych skarżącego oraz szczegółów spraw osobie nieuprawnionej, czyli S.G.
Ponadto skarżący wskazał na błędne zastosowanie art. 134 k.p.a. i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy powinno ono zostać uznane, a postępowanie odwoławcze powinno zostać przeprowadzone i rozpoznane merytorycznie co do treści decyzji. Nieprawidłowe jest twierdzenie organu, że w sprawie występuje w odniesieniu do osoby skarżącego oczywisty brak legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie od decyzji administracyjnej. Od początku postępowania skarżący był i jest stroną tego postępowania. Kolegium błędnie oznaczyło brak legitymacji skarżącego do złożenia odwołania, ponieważ stwierdziło to na podstawie analizy interesu prawnego skarżącego, a dodatkowo dokonało tego stwierdzenia na podstawie art. 134 k.p.a., co też było błędem, ponieważ artykuł ten nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, czy podmiot jest czy nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
W dniu 10 października 2023 r. Sąd pierwszej instancji wydał opisany na wstępie wyrok, uchylając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a." i zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd meriti wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a. Z lektury kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że niedopuszczalne jest odwołanie skarżącego od decyzji dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zgłoszenia z tego powodu, że skarżący nie posiada statusu strony w postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych przez organ odwoławczy w formie postanowienia w myśl art. 134 k.p.a. jest uzasadnione w przypadku, gdy z treści złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można jednak mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z potrzebą oceny interesu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy podmiot wnoszący odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków (wskazano: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2011 r.; sygn. akt II OSK 938/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lipca 2020 r.; sygn. akt II SA/Łd 29/20).
Innymi słowy, dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., jeżeli zachodzi oczywisty brak legitymacji odwoławczej, tzn. taki brak, który ma charakter obiektywny i jego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe zatem jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka".
Ponadto Sąd meriti podniósł, że twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego. Po weryfikacji odwołania, wobec stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (wskazano: uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r.; sygn. OPS 16/98).
W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis art. 134 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego, ponieważ weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie podlega merytorycznemu badaniu w toku postępowania odwoławczego Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie kwestia interesu prawnego skarżącego nie jest oczywista i wymagała od organu drugiej instancji przeprowadzenia w tej mierze stosownych ustaleń. Zwłaszcza, że - jak wynika z akt administracyjnych - pierwotnym inicjatorem postępowania był w niniejszej sprawie skarżący. Powyższe oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia badania statusu skarżącego jako strony postępowania wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym uznać należy, że Kolegium nie było uprawnione do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że jak stanowi art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Sąd pierwszej instancji podał, że w przedmiotowej sprawie taką normą jest art. 88 ust. 1 pkt 6 u.o.p. zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 u.o.p. W przypadku kar pieniężnych za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.), odpowiedzialność została ograniczona do usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia. W związku z tym w pierwszej kolejności organ administracji powinien dokonać ustaleń, czy podmiot, który usunął drzewa lub krzewy, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, a zatem, czy jest posiadaczem nieruchomości, na której one rosły. Tylko bowiem taki podmiot może ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Skoro bowiem nikt inny nie mógłby uzyskać zezwolenia, to oczywiście również nikt inny nie może ponosić odpowiedzialności za ich usunięcie bez zezwolenia. Odpowiedzialność w tym zakresie została zobiektywizowana, a do jej ponoszenia wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów. Założenie to jest o tyle istotne, że bez niego posiadacz nieruchomości ponosiłby odpowiedzialność nawet w sytuacji, gdy usunięcie drzew lub krzewów było dokonane na skutek wykroczenia lub przestępstwa popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu posiadacz nieruchomości nie wiedział i za którą nie ponosi odpowiedzialności.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy w sposób istotny naruszył przepisy postępowania, tj. art. 134 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powoduje to konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżyło w całości wskazany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i zarzuciło:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. 134 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że w rozpatrywanej sprawie art. 134 k.p.a. nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, że odwołujący nie jest stroną postępowania administracyjnego, ponieważ weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie podlega merytorycznemu badaniu w toku postępowania odwoławczego, podczas gdy brak legitymacji do zaskarżenia decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej przez osobę, do której decyzja ta nie jest skierowana jest oczywisty i wynika z samej istoty decyzji o nałożeniu kary pieniężnej oraz uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności odwołania;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. 134 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania ze względu na brak legitymacji odwoławczej na podstawie art. 134 k.p.a. zamiast umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie stanowi naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że kwestia interesu prawnego skarżącego nie jest oczywista i wymagała od organu odwoławczego przeprowadzenia w tej mierze stosownych ustaleń, podczas gdy brak legitymacji do zaskarżenia decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej przez osobę, do której decyzja ta nie jest skierowana jest oczywisty i do jego stwierdzenia nie jest potrzebne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz 134 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek wadliwego przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył wymienione przepisy k.p.a.;
e) art. 141 § 1 P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku w jego uzasadnieniu w zakresie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2023 r. i jej oddalenie jako bezzasadnej; ewentualnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Nadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.G. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Składając pismo procesowe w dniu 21 marca 2024 r. skarżący przedłożył m.in. kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2023 r. nr [...], wydanej w następstwie odwołania wniesionego przez M.B. i uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] oraz kopię postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2023 r. znak [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew z uwagi na prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ złożył stosowny wniosek, a skarżący nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. We wniesionym środku odwoławczym sformułowano jedynie zarzuty naruszenia prawa procesowego. Mając na uwadze warstwę opisową zarzutów podniesionych w pkt a) – d) petitum skargi kasacyjnej, które winny podlegać ocenie w pierwszej kolejności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że możliwe jest ich łączne rozpoznanie.
Spór w sprawie dotyczy tego, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez dokonania zgłoszenia.
Wymaga odnotowania, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził m.in., że przepis art. 134 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się (skarżący) nie jest stroną postępowania administracyjnego, ponieważ weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie podlega merytorycznemu badaniu w toku postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie kwestia interesu prawnego skarżącego nie jest oczywista i wymagała od organu drugiej instancji przeprowadzenia w tej mierze stosownych ustaleń. Zwłaszcza, że - jak wynika z akt administracyjnych- pierwotnym inicjatorem postępowania był w niniejszej sprawie skarżący. Powyższe oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia badania statusu skarżącego jako strony postępowania, wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z czego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było uprawnione do wydania postanowieniem o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Ponadto Sąd meriti wskazał, że w przypadku kar pieniężnych za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.), odpowiedzialność została ograniczona do usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia. W związku z tym w pierwszej kolejności organ administracji powinien dokonać ustaleń, czy podmiot, który usunął drzewa lub krzewy, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, a zatem, czy jest posiadaczem nieruchomości, na której one rosły. Tylko bowiem taki podmiot może ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Skoro bowiem nikt inny nie mógłby uzyskać zezwolenia, to oczywiście również nikt inny nie może ponosić odpowiedzialności za ich usunięcie bez zezwolenia. Odpowiedzialność w tym zakresie została zobiektywizowana, a do jej ponoszenia wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie kwestia interesu prawnego skarżącego nie jest oczywista uznać należy za uzasadnione. Należy bowiem podkreślić, że niedopuszczalność wniesienia odwołania nie może zostać stwierdzona tylko z tego powodu, że podmiot (podmioty) składający (składające) odwołanie nie zostały uznane przez organ pierwszej instancji za strony prowadzonego przed nim postępowania. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. jest możliwe tylko i wyłącznie wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z samego odwołania. Zaistnienia takiej sytuacji trudno dopatrywać się w okolicznościach niniejszej sprawy. Odnotować bowiem należy, że skarżący pismem z dnia [...] maja 2022 r. zawiadomił organ o usunięciu drzew bez jego wiedzy i zgody z terenu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], działka nr ewid. [...]. Jednocześnie skarżący podniósł, że jest współwłaścicielem nieruchomości. Ponadto Naczelnik Wydziału Prewencji KPP w [...] do pisma z dnia [...] maja 2022 r. załączył notatkę urzędową. Jak wynika z notatki urzędowej z dnia [...] maja 2022 r. zgłoszenia nielegalnej wycinki drzew dokonał J.G. Skarżący oświadczył, że jest współwłaścicielem [...] nieruchomości. W toku postępowania organ pierwszej instancji pozyskał wypis z ewidencji gruntów i budynków, z którego wynika, że działka nr [...] jest przedmiotem współwłasności.
Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że w orzecznictwie sądowym prezentowane są rozbieżne poglądy na temat tego, kto powinien uczestniczyć w postępowaniach w przedmiocie wymierzenia omawianego rodzaju kar pieniężnych. W myśl pierwszego z poglądów, który prezentuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może być natomiast uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa lub który zawiadomił organ o wycięciu drzewa i wymaga zastosowania kary wobec innego podmiotu). Taki pogląd wyrażony został m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007 r.; sygn. akt II OSK 428/06 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r.; sygn. akt IV SA/Wa 933/20. W wyrokach tych wskazuje się, że nakładana w postępowaniu kara pieniężna jest prawną konsekwencją naruszenia interesu publicznego, a nie interesu prawnego właściciela czy posiadacza nieruchomości.
Należy wskazać, że zgodnie z drugim z poglądów postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary musi być poprzedzone ustaleniem, kto usunął lub zniszczył drzewa i krzewy, a skoro tak, to okoliczności związane z ustaleniami dokonanymi w tej materii wystąpią w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. W związku z tym interes prawny w takim postępowaniu, w znaczeniu, jakie jest mu nadawane na gruncie art. 28 k.p.a., będzie ustalany na podstawie przepisów stanowiących podstawę ochrony drzew i krzewów na terenie miast i wsi. Dlatego też w każdym przypadku stronami postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinny być wszystkie te podmioty, które uczestniczyłyby w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (zob. w tej materii K. Gruszecki, Wymierzanie kar pieniężnych za usuwanie bez zezwolenia lub niszczenie drzew i krzewów na terenie miast i wsi, "Przegląd Prawa Publicznego" 2008/10, s. 86). Oznacza to, że zgodnie z tym przepisem zawsze będą nimi właściciele nieruchomości (lub współwłaściciele, jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności), na której rosły drzewa lub krzewy, oraz wszyscy jej ewentualni posiadacze. Taki pogląd wyrażony został m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 2313/17, w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2018 r.; sygn. akt II SA/Kr 144/18 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2024 r.; sygn. akt II OSK 2714/14.
Ponadto wyjaśnić należy, że dotychczasowy katalog deliktów administracyjnych stypizowanych w art. 88 ust. 1 u.o.p. został nowelą z dnia 11 maja 2017 r. poszerzony o dwa kolejne: pierwszy, określony w art. 88 ust. 1 pkt 5 u.o.p., a polegający na usunięciu drzewa mimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 u.o.p., i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16 u.o.p., i drugi, określony w art. 88 ust. 1 pkt 6 u.o.p., a polegający na usunięciu drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4 u.o.p., lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 u.o.p. Z problematyką nowych deliktów w sposób nierozerwalny wiąże się kwestia stron uczestniczących w takim postępowaniu oraz potencjalnych adresatów decyzji wymierzającej karę. Każdy z tych przypadków mimo pewnego podobieństwa wymaga autonomicznego podejścia (zob. w tej materii K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, WKP 2024, System Informacji Prawnej LEX/el 2025).
Na tle powyższego stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że skarżący ma tylko interes faktyczny w niniejszej sprawie. Co więcej, z przedłożonej do akt sądowych przez skarżącego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r. wynika, że organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji w sprawie wymierzenia M.B. kary pieniężnej za wycinkę drzew podniósł, że wyjaśnienia wymaga okoliczność, gdzie i dokładanie kto dokonał usunięcia drzew bez zezwolenia. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie zebrał aktualnej dokumentacji, z której wynikałaby własność nieruchomości i obecny stan właścicielski. Kolegium podniosło, że M.B. otrzymał zgodę na wycinkę drzew na działce [...] i jeśli wówczas J.G. był współwłaścicielem nieruchomości, to musiał być uznany za stronę postępowania w sprawie zgody na wycinkę drzew i wiedzieć o wydaniu tej decyzji i planowanej wycince przez M.B.
Nawiązując do argumentacji organu podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że co do zasady rację ma organ podnosząc, że nie jest rzeczą posiadacza nieruchomości "pilnowanie" organu administracji, aby nałożył karę pieniężną za nielegalne usunięcie drzew na właściwą osobę. Jednak krąg stron postępowania w sprawie wymierzenia kary za nielegalne usunięcie drzew w zależności od deliktu administracyjnego stanowiącego przedmiot postępowania może ulegać modyfikacjom. Powyższe zapatrywanie nie koliduje jednocześnie z istotą decyzji w przedmiocie wymierzenia kary za wycinkę drzew i krzewów bez zezwolenia. Nie budzi bowiem wątpliwości, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że uznanie organu ograniczone jest jedynie do etapu ustalenia wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. W przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne. Oznacza to, że stwierdziwszy wystąpienie okoliczności faktycznych uzasadniających wymierzenie kary, organ administracji nie ma żadnej możliwości odstąpienia od tego (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r.; sygn. akt III OSK 2714/14). Dodać również należy, że przedmiotem takiego postępowania nie jest rozstrzyganie sporów pomiędzy właścicielami nieruchomości.
Odnosząc się finalnie do zarzutu z pkt e) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. w tej materii m.in. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.; sygn. akt: II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA 2010/3/39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest bowiem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonując kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Faktem jest, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił pełnej i niejako odrębnej argumentacji w zakresie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Układ sporządzonego uzasadnienia determinuje jednakże zapatrywanie, że Sąd pierwszej instancji wskazał, jaki stan faktyczny i prawny przyjął jako podstawę orzekania. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika dlaczego uznano, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu. Z przedstawionych przez Sąd pierwszej instancji wywodów wynika także jakie znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie przyjął Sąd pierwszej instancji, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Zaskarżony wyrok poddaje się zatem w pełni kontroli instancyjnej, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bezskutecznym.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.