III OSK 115/25

III OSK 115/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Świadczenie socjalne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2274/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-24
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
art. 83 ust.
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2274/23 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2274/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi K. S. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako: "Prezes ZUS", "Prezes", "organ") z dnia 14 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia 14 sierpnia 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 5 czerwca 2023 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył treść art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251; dalej jako: "ustawa") i wskazał, że warunki określone ww. przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Prezes ZUS wyjaśnił, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia.
Po analizie akt sprawy organ stwierdził, że nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Skarżący nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu.
Z akt sprawy wynika, że w wieku 51 lat życia, tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący udokumentował 19 lat, 11 miesięcy i 24 dni okresów składkowych i nieskładkowych.
W 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżący udokumentował 3 lata, 2 miesiące, 12 dni okresów składkowych i nieskładkowych.
Organ podał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Ustalono, że w okresach od 2 czerwca 1994 r. do 30 lipca 1995 r., od 3 października 1997 r. do 26 listopada 2000 r., od 1 stycznia 2001 r. do 31 maja 2003 r., od 4 sierpnia 2007 r. do 22 czerwca 2009 r., od 1 października 2010 r. do 20 czerwca 2015 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez skarżącego pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe.
Wprawdzie przepis art. 83 ust. 1 ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych.
Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje, zdaniem organu, aby w wykazanych okresach skarżący nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. We wskazanych przerwach nie była wobec skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy (całkowita niezdolność do pracy powstała 20 czerwca 2015 r.), zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Nie zostały również udokumentowane przez inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli skarżącego, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec.
Dalej organ podniósł, że we wniosku o przyznanie renty w drodze wyjątku skarżący podnosi, że choroba rozwijała się już dużo wcześniej niż została ustalona całkowita niezdolność do pracy. Organ wyjaśnił jednak, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Skarżący nie przedłożył żadnych dowodów na potwierdzenie, że w latach 1994 – 1995, 1997 – 2000, 2001 – 2003, 2007 – 2009 oraz 2010 – 2015 stan zdrowia uniemożliwiał podjęcie zatrudnienia. Organ podkreślił, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS lub komisję lekarską ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego.
Prezes ZUS podniósł także, że opieka nad członkami rodziny chociaż bardzo pożądana ze względów społecznych, nie jest szczególną okolicznością uniemożliwiającą nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Jest to życiowy wybór pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i poświęceniu się opiece nad członkami rodziny, a kontynuowaniem zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień emerytalno-rentowych, wynikających z ubezpieczenia społecznego.
Nadto, wykonywanie zatrudnienia z pominięciem ubezpieczenia, jakkolwiek może być zrozumiałe ze względu na przymus ekonomiczny, jednak nie może być uznane za okoliczność szczególną, na której zaistnienie sam zainteresowany nie miał wpływu. Osoba, która decyduje się na taką formę wykonywania pracy winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Podejmowanie zatrudnienia bez ubezpieczenia jest świadomym wyborem osoby zainteresowanej, a tym samym nie może być uznane za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy.
Ponadto z posiadanej dokumentacji wynika, że w okresie od 1 października 2010 r. do 29 grudnia 2011 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą, lecz nie opłacił składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Tym samym miał realną możliwość kształtowania przebiegu ubezpieczenia. Świadome prowadzenie działalności gospodarczej bez odprowadzania wymaganych składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za szczególną okoliczność, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy, która uniemożliwiałaby nabycie uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie może być "premiowane" przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku, a trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są okolicznościami szczególnymi, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy.
Organ wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.
Z tym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się i reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący wniósł nadto o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy oraz przepisów postępowania, tj. art. 8 w zw. z 11 i 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że choroba na skutek, której skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy rozwijała się dużo wcześniej niż data ustalonej niezdolności do pracy. Zapewne stan zdrowia pogarszał się dużo wcześniej, czego następstwem był właśnie udar mózgu. Skarżący wcześniej odczuwał objawy utraty wzroku i miał nadciśnienie tętnicze. Datą uznania za niezdolnego do pracy była data udaru mózgu. Jednakże udar mózgu nie był zdarzeniem, którego przyczyny uaktywniła się dopiero w dniu 20 czerwca 2015 r. Tym samym nie jest to jedynie subiektywne odczucie skarżącego, które uniemożliwiały podjęcie zatrudnienia.
Skarżący nie zgodził się nadto z twierdzeniem Prezesa ZUS, że szczególną okolicznością uzasadniającą nie jest opieka nad chorą żoną. Konieczność rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad żoną wynikała z faktu popadnięcia żony w depresję po śmierci jej matki. Powyższe sprawiło, że skarżący musiał zająć się chorą żoną jak również małoletnią córką. Tym samym była to szczególna okoliczność na skutek, których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.
Zdaniem skarżącego, nie można również się zgodzić z twierdzeniem Prezesa ZUS, że szczególną okolicznością było podejmowanie zatrudnienia z pominięciem ubezpieczenia. Skarżący wskazał, że okresie, gdy skarżący opiekował się na chorą żoną, konieczne było również utrzymanie rodziny. Z całą pewnością w takiej sytuacji ciężko, a wręcz nie możliwe jest podjęcie stałego zatrudnienia, nie mówiąc już o zatrudnieniu na podstawie stosunku pracy.
Ponadto należy mieć na uwadze sytuację ekonomiczną oraz na rynku pracy jako panowała w okresach gdy skarżący podejmował pracę z pominięciem ubezpieczenia. Z dostępnych GUS wynika, że w latach 1994 do 2010 stopa bezrobocia wynosiła od ok. 15% do ok. 13 %. W szczytowych momentach osiągając 20%. Podjęcie zatrudnienia na podstawie tytułu umożliwiającego odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne we wskazanym okresie była utrudniona i to okolicznościami nie zależnymi od skarżącego. Okoliczności te wynikały z istniejącej wówczas sytuacji ekonomicznej, na którą skarżący nie miał wpływu. Wynikało to faktu, że w ówczesnych realiach pracodawcy nie chcieli zatrudniać na podstawie umowy pracę i powszechnie stosowane było zatrudnianie "na czarno". Obiektywnie istniejąca trudna sytuacja ekonomiczna – wysoka stopa bezrobocia, istniejące wówczas zjawisko zatrudniana na czarno, brak środków na opłacanie składek ubezpieczeniowych z uwagi na trudną sytuację materialną uzasadniają istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności po stronie skarżącego.
Dalej, skarżący wskazał, że istotną okolicznością jest fakt, że jest w chwili obecnej pozbawiony możliwości jakiejkolwiek możliwości podjęcia zatrudnienia jak również jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji.
Zdaniem skarżącego, Prezes ZUS w swojej decyzji zawarł ogólne twierdzenia odnośnie do niespełniania przez skarżącego warunków do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W sposób pobieżny i powierzchowny odniósł się do twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie wskazał, przyczyn, z powodu których innym dowodom Prezes ZUS odmówił wiarygodności i mocy dowodowej bądź je pominął, co stanowi przeszkodę w zrozumieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 2274/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika z urzędu w osobie radcy prawnego, skarżący zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez nie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez uwzględnienia doświadczenia życiowego, poprzez błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że Skarżący nie spełnia wszystkich przesłanek warunkujących możliwość przyznania jemu świadczenia w postaci renty w drodze wyjątku, tj. uznanie, iż brak jest szczególnych okoliczności, na skutek których Skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że skarga jest niezasadna, w sytuacji gdy, powszechnie jest wiadomo, że od 1990 r. do 2015 r. osoba z wykształceniem podstawowym w sektorze prywatnym była zatrudniana "na czarno", albo na tzw. urnowy śmieciowe, przez co podmiot zatrudniający czynił w swoim budżecie oszczędności kosztem pracownika, który będąc w stanie wyższej konieczności godził się na takie uzyskanie dochodów, bowiem miał na utrzymaniu nie tylko siebie, ale i żonę i małoletnie dziecko, Sąd, choć za Organem poczynił ustalenia, iż w miejscu zamieszkania Skarżącego stopień bezrobocia był niższy niż średnia krajowa, to jednak nie sięgnął do doświadczenia życiowego by ustalić, iż osoby z wykształceniem zawodowym, a jeszcze mające chorą osobę w rodzinie, wymagającą opieki nie mogły znaleźć zatrudnienia z opłaconymi składkami na ubezpieczenie społeczne, tym samym, sytuacja Skarżącego była szczególna, bowiem chora żona i małoletnia córka potrzebowały środków finansowych na utrzymanie, czego by Skarżący nie zapewnił, gdyby, nie uległ presji pracodawców, którzy wykorzystując pozycję silniejszej strony dawali zarobić Skarżącemu, oszczędzając przez to, że nie płacili wymaganych składek społecznych, a próba samozatrudnienia spowodowała nie tylko zadłużenie w ZUS, ale i w opłatach za najem lokalu, co się zakończyło wyrokiem eksmisyjnym, a w konsekwencji udarem i całkowitą niezdolnością do pracy, Sąd mając zebrany w sprawie materiał dowodowy i wiedzę powszechnie znaną, w ogóle pominął postępowanie eksmisyjne w swoich rozważaniach i opisany przez Skarżącego jego stan depresji po nim i twierdzenie Skarżącego, że to było przyczyną doznania udaru oraz nie powiązał wszystkich dowodów i nie doszedł do przekonania, iż wskutek szczególnych okoliczności Skarżący nie spełnił warunków wymaganych w ustawie, a gdyby nie doszło do zadłużenia w opłacie czynszu, to nie byłoby postępowania eksmisyjnego i Skarżący nie doznałby udaru i mógłby pracować, co najmniej jeszcze przez ponad 13 lat do 65 roku życia i mógłby nabyć uprawnienia w zwykłym trybie;
2). art. 141 § 4 p.p.s.a., przez to, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnia, dlaczego Sąd nie rozważał przyczyn nie wzięcia pod uwagę przez Organ tak istotnego faktu z życia Skarżącego przedstawionego we wniosku jak orzeczenie eksmisji z wynajmowanego lokalu po dokonaniu spłaty zadłużenia w trakcie postępowania i konieczność przeprowadzenia się do lokalu socjalnego wraz z żoną zaraz po jej operacji nowotworowej, Organ jak i Sąd nie badali przyczyn powstania u Skarżącego udaru mózgu i paraliżu połowicznego lewostronnego oraz orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy od dnia 20.06.2015 r., w sytuacji, gdyby nie takie szczególne zdarzenia, niezależne od Skarżącego, nie doszłoby do udaru mózgu i paraliżu lewej strony i Skarżący mógłby pracować i nabyć uprawnienia emerytalno-rentowe na podstawie ustawy i nie składałby wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, brak rozważenia przez Organ i Sąd tej szczególnej okoliczności spowodował, iż Organ i Sąd wydali swoje orzeczenia powołując się na orzeczenia sądowe w innych sprawach, bez uwzględnienia specyfiki tej konkretnej sprawy, dlatego nie doszli do konkluzji, iż w tej konkretnej sprawie Skarżący nie z własnej winy nie spełnił wymogów do uzyskania renty w trybie zwykłym, a gdyby nie załamanie psychiczne, po uzyskaniu wyroku eksmisyjnego, to do dzisiaj Skarżący pracowałby i mógłby nabyć uprawnienia do świadczenia na zasadach zwykłych;
II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:
1). art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez niewłaściwe jego zastosowanie, przez co Sąd uznał, że Skarżący nie spełnił wskutek szczególnych okoliczności warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty i Prezesa Zakładu zasadnie nie przyznał w drodze wyjątku świadczenia, w sytuacji, gdy, o szczególnych okolicznościach powstania całkowitej niezdolności do pracy Skarżącego świadczy to, iż po tym jak Skarżący miał zaległość w wysokości ok. 2000 zł w opłacie czynszu za wynajmowany z żoną po operacji nowotworowej lokal, w 2013 r. został wniesiony wobec Skarżącego pozew eksmisyjny i pomimo spłacenia z pożyczki w providencie zadłużenia w trakcie procesu, w lipcu 2014 r. sąd orzekł eksmisję, co spowodowało, że w czerwcu 2015 r. Skarżący doznał krwotoku mózgowego z przebiciem do komór i w wyniku czego Skarżący ma trwały niedowład połowiczny lewostronny (chociaż, najczęściej takie schorzenie doprowadza do zgonu), co wskazał Skarżący we wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku z dnia 03.02.2023 r., Sąd więc nie wziął pod uwagę tej szczególnej okoliczności, iż gdyby nie chęć płacenia składek podczas samozatrudnienia oraz niezależna od Skarżącego eksmisja nie nastąpiła z powodu braku środków finansowych na opłacenie czynszu, to Skarżący nie doznałby udaru mózgu i do tej pory by mógł pracować, a co za tym idzie, mógłby uzyskać uprawnienia do emerytury/renty na podstawie ustawy;
2). art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, a Skarżący mając podstawowe wykształcenie, w latach 1995 – 1997 musiał opiekować się żoną, która wpadła w depresję po śmierci swojej matki w pożarze, oraz małoletnią córką, a w latach 2011 – 2012 opiekował się żoną, u której wykryto chorobę nowotworową i musiała przejść operację, dlatego nie mógł nawiązać stosunku pracy bowiem nie był osobą konkurencyjną, gdyż nie mógł pracować na cały etat, dlatego w latach 2009 – 2010 prowadził działalność gospodarczą, która jednak nie przynosiła dochodu, a straty i m.in. zadłużenie w czynszu, tym samym znajdując się w stanie wyższej konieczności robił wszystko, aby utrzymać rodzinę i pomimo, że chciał płacić składki na ubezpieczenie społeczne, to tak jak przy prowadzeniu działalności gospodarczej na początku płacił składki, tak później nie stać było Skarżącego nie tylko na uregulowanie składek, ale i na opłacenie czynszu za lokal co się przyczyniło do wyroku eksmisyjnego z lokalu komunalnego w lipcu 2014 r. i w konsekwencji do udaru mózgu i niedowładu połowicznego lewostronnego, Sąd nie wziął pod uwagę, iż to Państwo nie stworzyło warunków do zatrudniania osób w trudnej sytuacji społecznej i dlatego pomimo poczynionych wysiłków, Skarżący do dnia 20.06.2015 r. nie nabył uprawnień w trybie zwykłym, a więc Sąd błędnie ocenił sytuację Skarżącego, bowiem Skarżący działając w stanie wyższej konieczności, przymuszony sytuacją na rynku pracy i sytuacją rodziną, podejmował dorywcze zatrudnienie by utrzymać rodzinę i wynajmowany lokal, a mimo to nie uniknął eksmisji, co stanowiło szczególną okoliczność, która przyczyniła się do utraty zdrowia i nienabycia uprawnień przez Skarżącego w trybie zwykłym.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 24.06.2024 r. w całości oraz o zmianę zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu w całości i przyznanie Skarżącemu renty w drodze wyjątku oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu w I instancji i II instancji według norm przepisanych i podatku VAT, ewentualnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 24.06.2024 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu w I instancji i II instancji według norm przepisanych i podatku VAT, albo wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 24.06.2024 r. w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu w I instancji i II instancji według norm przepisanych i podatku VAT.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej.
Pismem z dnia 21 marca 2025 r. (data prezentaty NSA) pełnomocnik z urzędu wstępująca w miejsce dotychczasowego pełnomocnika z urzędu skarżącego poparła wniesioną skargę kasacyjną, zarówno w zakresie zakresu zaskarżenia, powołanych wniosków oraz podniesionej argumentacji. Nadto sprecyzowała stanowisko w zakresie podniesionych zarzutów i zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: "a. Przepisu art. 1 art. 1 § 1 i 2 PPSA oraz art. 3 § 1 PPSA w zw. z art. 141 § 4 PPSA (...)", "b. Przepisu art. 1 § 1 i 2 PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PPSA w zw. z art. 7, 77 § 7, art. 107 § 3 KPA (...), "c. Przepisu art. 1 § 1 i 2 PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PPSA w zw. z art. 11 KPA (...) oraz na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: "Przepisu 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji (...)".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por.: postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, CBOSA). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienić w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji (por.: wyroki NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1070/19, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
W rozpatrywanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy naruszenia – przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podnieść, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powyższego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest nie wyjaśnił, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie, które zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn sąd a quo uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku, nie dowodzi jeszcze naruszenia powołanego przepisu odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie w realiach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja o odmowie przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jest prawidłowa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji ocenił stanowisko skarżącego, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów podnoszonych w toku postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy argumentów odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód prawny sprawia, że wyrok ten poddaje się kontroli instancyjnej, a merytoryczna poprawność wyroku nie mogła być skutecznie podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie są również trafne zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez nie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez uwzględnienia doświadczenia życiowego, poprzez błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie spełnia wszystkich przesłanek warunkujących możliwość przyznania jemu świadczenia w postaci renty w drodze wyjątku, tj. uznanie, iż brak jest szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że skarga jest niezasadna.
Jednocześnie ze względu na konstrukcje zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny połączył przedmiotowy zarzut naruszenia przepisów postępowania z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1631; dalej jako: "ustawa"). Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie ww. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że skarżący nie spełnił wskutek szczególnych okoliczności warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, a tym samym Prezes ZUS zasadnie nie przyznał w drodze wyjątku świadczenia.
Tłem normatywnym, na bazie którego należy ocenić przedmiotowe zarzuty jest art. 83 ust. 1 ustawy. Stosownie do jego treści ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis ten formułuje więc trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są: 1) brak spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami, 2) niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, 3) brak niezbędnych środków utrzymania.
Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że świadczenie w drodze wyjątku przysługuje tylko wtedy, gdy ubezpieczony nie nabył prawa do świadczeń w trybie zwykłym na skutek szczególnych okoliczności, czyli na skutek niemożliwych do przezwyciężenia przeszkód nie mógł wypracować odpowiednio długiego okresu ubezpieczenia, a jednocześnie całkowita niezdolność do pracy uniemożliwia mu podjęcie pracy. Wprawdzie obydwie te przesłanki muszą wystąpić łącznie, ale nie są one tożsame. Kluczowe dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego działalność stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do uzyskania świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie na skutek szczególnych okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko zgodnie z który, świadczenie w drodze wyjątku, o którym mowa w ww. przepisie, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawców i nie może być oderwane od wysokości składek opłacanych przez ubezpieczonego. Jest to świadczenie, które może być przyznane w przypadku, gdy niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych było skutkiem szczególnych okoliczności. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności (por. wyrok NSA z 21 lipca 2023 r., sygn. III OSK 1831/22).
Zakres postępowania dowodowego w rozpoznawanej sprawie był zatem determinowany wskazanymi wyżej przesłankami z art. 83 ust. 1 ustawy. Należy ponadto podkreślić, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji opiera się na materiale dowodowym aktualnym na dzień jej wydania.
Dalej, w myśl art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zatem, organ podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.). Ponadto jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że Prezes ZUS spełnił wymagania wynikające z tych przepisów i prawidłowo ustalił, że zaistnienie "szczególnych okoliczności" nie zostało w sprawie wykazane.
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący kasacyjnie stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 51 lat. W okresie 51 lat życia udokumentował 19 lat, 11 miesięcy i 24 dni łącznych okresów ubezpieczenia (składkowych i nieskładkowych). W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych skarżący udokumentował tylko 3 lata, 2 miesiące i 12 dni tych okresów. W okresach od 2 czerwca 1994 r. do 30 lipca 1995 r., od 3 października 1997 r. do 26 listopada 2000 r., od 1 stycznia 2001 r. do 31 maja 2003 r., od 4 sierpnia 2007 r. do 22 czerwca 2009 r., od 1 października 2010 r. do 20 czerwca 2015 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez skarżącego pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. We wskazanych okresach wobec skarżącego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do uzyskania renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia uniemożliwiający kontynuowanie zatrudnienia. Ponadto z posiadanej dokumentacji wynika, że w okresie od 1 października 2010 r. do 29 grudnia 2011 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą, lecz nie opłacił składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, tym samym miał realną możliwość kształtowania przebiegu ubezpieczenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes ZUS wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe i prawidłowo rozpatrzył wszystkie przesłanki zawarte w art. 83 ust. 1 ustawy do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
W świetle powyższego podzielić należy stanowisko Sądu I instancji oraz organu, iż przebieg ubezpieczenia skarżącego, w dziesięcioleciu przed datą powstania niezdolności do pracy, nie pozwala na przyjęcie, że brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy jest usprawiedliwiony wystąpieniem szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy.
Konkludując podkreślić należy, że w niniejszej sprawie nie jest sporna ani trudna sytuacja skarżącego, ani fakt, że na skutek zdarzenia z dnia 20 czerwca 2015 r. został on uznany za osobę niezdolną do pracy. W rozpoznawanej sprawie, w świetle ustalonego stanu faktycznego, brak jest jednak powiązania pomiędzy zdarzeniem z dnia 20 czerwca 2015 r. na skutek, którego skarżący kasacyjnie stał się osobą niezdolną do pracy a możliwością wypracowania dłuższego okresu zatrudnienia. Zdarzenie o którym mowa nie ma żadnego wpływu na fakt, że w ostatnim dziesięcioleciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący kasacyjnie nie był w stanie udokumentować pięcioletniego okresu ubezpieczeniowego z powodu "szczególnych okoliczności" wynikających z całkowitej niezdolności do prac, bądź innych uzasadnionych przyczyn.
Dzień 20 czerwca 2015 r., tj. data powstania całkowitej niezdolności do pracy jako data późniejsza nie może usprawiedliwiać wykazanych wyżej przerw w zatrudnieniu.
Zatem organ zasadnie przyjął, że przyczyną braku uprawnień do renty nie był ani stan zdrowia skarżącego, ani inne szczególne okoliczności wynikające z art. 83 ust. 1 ustawy w postaci szczególnych okoliczności. Skarżący nie udowodnił także innych okoliczności niezależnych od jego woli, a które uniemożliwiły mu uzyskanie dłuższego okresu ubezpieczeniowego.
Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organ jak i Sąd I instancji słusznie przyjęli, że w niniejszej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę, nie stwierdzając ani naruszenia prawa materialnego, ani uchybienia przepisom postępowania. Należy wyjaśnić, że zakres postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym zawsze wynika z normy materialnoprawnej określającej warunki nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku. W rozpatrywanej sprawie zatem organ nie uchybił powołanym w skardze kasacyjnej przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., co prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji. Ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 również należało uznać za całkowicie bezzasadny.
Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niezastosowanie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP jest całkowicie chybiony, zaś o nieskuteczności zarzutu przesądza jego konstrukcja. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA).
Dalej, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianych zarzutów skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 600/23, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymogowi, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nieskutecznym.
Dodać jeszcze należy, że w związku z pismem pełnomocnika z urzędu skarżącego określonym jako poparcie wniesionej skargi kasacyjnej, zarówno w zakresie zakresu zaskarżenia, powołanych wniosków oraz podniesionej argumentacji oraz precyzując stanowisko w zakresie podniesionych zarzutów, to odnotować najpierw należy, że zostało ono wniesione po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Strona może zaś uzupełnić skargę kasacyjną o nowe podstawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku z uzasadnieniem. Po upływie terminu przewidzianego w art. 177 § 1 p.p.s.a. możliwe jest przywoływanie nowych uzasadnień wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych, a nawet zmiana uzasadnienia, jednakże w ramach już powołanej podstawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt 776/05; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt I FSK 1032/09). Zgłoszenie w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną zarzutu naruszenia: a. Przepisu art. 1 art. 1 § 1 i 2 PPSA oraz art. 3 § 1 PPSA w zw. z art. 141 § 4 PPSA (...)", "b. Przepisu art. 1 § 1 i 2 PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PPSA w zw. z art. 7, 77 § 7, art. 107 § 3 KPA (...), "c. Przepisu art. 1 § 1 i 2 PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PPSA w zw. z art. 11 KPA (...) jako wskazanie nowej podstawy kasacji, jest zatem bezskuteczne. Nie zmienia tej oceny stwierdzenie pełnomocnika skarżącego, że czyni to w ramach dotychczas podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu w ramach przyznanego mu prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.