III OSK 1114/24

III OSK 1114/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1713/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-21
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1336
art.15 ust.3 pkt 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1713/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 20 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na odstępstwo od zakazu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. (dalej: stowarzyszenie) na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 20 czerwca 2023 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na odstępstwo od zakazu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 20 czerwca 2023 r. Minister Klimatu i Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku Województwa Zachodniopomorskiego i opinii Dyrektora Wolińskiego Parku Narodowego, a także rozważaniu rozwiązań alternatywnych, udzielił zgody na odstępstwo od zakazów, o których stanowi art. 15 ust. 1 pkt 1, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 9, pkt 12, pkt 15, pkt 18, pkt 19, pkt 20 oraz pkt 22 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm., dalej: u.o.p.), na obszarze Wolińskiego Parku Narodowego. Zgoda objęła odstępstwa szczegółowo opisane w decyzji i przytoczone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Decyzja została wydana w związku z realizacją inwestycji liniowej celu publicznego, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 102 (DW 102), obejmującej budowę drogi rowerowej na odcinku Międzyzdroje - Wisełka, w związku z realizacją projektu VeloBaltica. Ponadto Minister Klimatu i Środowiska określił szczegółowo warunki udzielenia odstępstwa oraz nałożył na inwestora obowiązek wykonania kompensacji przyrodniczej. Zezwolenie nie obejmuje wprowadzania zmian w składnikach przyrody Wolińskiego Parku Narodowego, objętych ochroną gatunkową, które to czynności wymagają odrębnego zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska.
Skargę na powyższą decyzję wniosło stowarzyszenie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w skardze stowarzyszenie zarzuciło niedostateczne zbadanie wariantów alternatywnych, w rozumieniu art. 15 ust. 3 pkt 2 u.o.p. Sąd I instancji nie podzielił tego zarzutu, ponieważ organ dokonał oceny wariantów, w tym trasy wyznaczonej przez Woliński Park Narodowy w dwóch przebiegach. W ramach tej oceny ustalono kolizję z siedliskami leśnymi oraz ewentualnie trasami migracji płazów. Uzasadnienie decyzji zawiera omówienie tych kolizji zestawiając wyniki analizy, a zatem nie jest prawidłowe stanowisko stowarzyszenia, że organ nie przeprowadził racjonalnego wariantowania. W zakresie dostępności rozwiązań alternatywnych wypowiedział się uzupełniająco Dyrektor Wolińskiego Parku Narodowego w stanowisku z 18 maja 2023 r. Z zestawienia wszystkich wariantów wynika, że oceniono te racjonalne, a każdy z nich przebiega w jakiejś części przez Woliński Park Narodowy (będzie naruszać "materię Parku").
Odnosząc się do stanowiska skargi, że poza wariantami ocenionymi należało jeszcze ocenić warianty nienaruszające substancji Parku, ewentualnie odmówić odstępstwa, Sąd I instancji podzielił argumentację organu. Z przebiegu granic Parku wynika, że takie podejście wymagałoby wyznaczenia drogi przez terytorium Niemiec. Wszystkie inwestycje liniowe celu publicznego przecinają siedliska Parku, żeby połączyć Międzyzdroje, a dalej Świnoujście, z resztą kraju, bowiem Park zajmuje powierzchnię lądu od Morza Bałtyckiego po wody Zalewu Szczecińskiego. Sąd I instancji podzielił twierdzenia organu, że analiza wariantowa uwzględniała zarówno formułę prawną powstania drogi oraz jej materialny charakter (materiały, kierunek i celowość). Analiza ta uwzględniła równocześnie, że inwestycja powstanie niemal w całości w istniejącym pasie drogowym (na nieruchomości stanowiącej drogę). Organ oceniał racjonalne rozwiązania alternatywne uwzględniając konieczność zachowania substancji Parku i istnienia drogi publicznej. Jednocześnie stowarzyszenie nie przedstawiło racjonalnych argumentów przeciwnych. Przede wszystkim nie podało dlaczego nie uznało inwentaryzacji przyrodniczej oraz nie przedłożyło własnej opinii specjalistycznej, jak i nie przedstawiło innych dokumentów mogących podważyć tę inwentaryzację. Stowarzyszenie nie wskazało na również na przekonujące okoliczności w tym zakresie.
Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja nie narusza granic swobodnego uznania i została w sposób prawidłowy uzasadniona. Organ odniósł się do wszystkich aspektów sprawy, w tym argumentów stowarzyszenia. Organ nie przekroczył granic odstępstw dopuszczalnych przez ustawodawcę z art. 15 u.o.p., zgodę wyraził w sposób uzasadniony, a ponadto uwzględnił obostrzenia i obowiązki wyrównawcze oraz kompensacyjne (takie jak zabezpieczenie siedlisk flory, a także zabezpieczenie kompensacji powierzchniowo-jakościowej, jak i przekazanie do zasobu Parku niektórych gruntów inwestora).
Sąd I instancji wskazał, że nie można wykluczyć sytuacji, w której wariant proponowany przez inwestora jest jednocześnie najkorzystniejszy dla środowiska. W takim przypadku jedynym bardziej korzystnym rozwiązaniem byłoby niepodejmowanie przedsięwzięcia. W tej sprawie organ nie tylko zbadał dostępne warianty, ale także dokonał ich waloryzacji, uwzględniając dostępność powierzchni, możliwość adaptacji struktur istniejących i kolizyjność z przedmiotami ochrony Parku, również w aspekcie jego użyteczności i zwiększenia popularności. Wbrew twierdzeniom skargi, kompensacja nie została określona w sposób dowolny i nie jedynie przez odesłanie od odpowiedniej literatury, ale przez wskazanie konkretnych czynności, tj. prowadzeniu pięcioletniego monitoringu skuteczności zrealizowanej modernizacji przejść dolnych (dla płazów), w porozumieniu z Dyrektorem Wolińskiego Parku Narodowego, jak również dokonaniu kompensacji powierzchniowej siedlisk przyrodniczych, polegającej na wyłączeniu z pasa drogowego powierzchni biologicznie czynnych i przekazaniu do Wolińskiego Parku Narodowego, w wielkości nie mniejszej niż 2/3 powierzchni zajmowanych (wyłączanych w trybie decyzji ZRID), zgodnie z ustaleniami z 28 grudnia 2022 r., w dowolnym, dopuszczalnym trybie stosowanym w gospodarce nieruchomościami.
Sąd I instancji wskazał także, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się do okoliczności odstąpienia od wymogu przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, a także do możliwości wynikających z postępowań innych niż środowiskowe (jak np. postanowienie wynikające z art. 56 ust 2b u.o.p.). Organ zapoznając się z opinią Dyrektora Wolińskiego Parku Narodowego nie pominął ustaleń tego organu, ale dostosował warunki wskazane przez Dyrektora Wolińskiego Parku Narodowego do trybu postępowania (z art. 15 ust. 3 u.o.p.). Ponadto inwestor został zobowiązany do wykonania dodatkowych obowiązków po zakończeniu postępowania obrazujących stan przyrody, przy czym Sąd I instancji nie podzielił stanowiska stowarzyszenia, że obowiązek ten jest substytutem zaniedbań organu na etapie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Obowiązek dokonania inwentaryzacji po zakończeniu postępowania nie oznacza wadliwości etapu wcześniejszego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie zaskarżając ten wyrok w całości.
Stowarzyszenie wskazało, że "zaskarżonej decyzji" zarzuca naruszenie następujących przepisów.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie "15 ust. 3 pkt 2" u.o.p. w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1, pkt 5-7, pkt 9, pkt 12, pkt 15, pkt 18-20 i pkt 22 u.o.p w związku z art. 8 ust. 2 u.o.p., przez uznanie, że w sprawie brak było rozwiązań alternatywnych dla budowy drogi rowerowej, co doprowadziło do wadliwej konstatacji, że wydanie przez organ pozytywnej decyzji w zakresie odstępstwa od zakazów obowiązujących na obszarze Wolińskiego Parku Narodowego było prawidłowe. W ocenie stowarzyszenia, uwzględnienie przez Sąd I instancji okoliczności, że ochrona przyrody na obszarze parku narodowego jest zadaniem priorytetowym i jej powinny być podporządkowane wszelkie działania podejmowane na terenie parku musiałaby doprowadzić do uznania, że w sprawie istniał racjonalny wariant alternatywny.
Po drugie, błędną wykładnię art. 15 ust. 3 pkt 2 u.o.p. przez wadliwe zastosowanie analogii i uznanie, że wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie jest wariantem alternatywnym. Zdaniem stowarzyszenia, prawidłowa wykładnia przepisu musi prowadzić do wniosku, że specyfika wydawania zezwoleń na odstępstwa od zakazów na obszarze parku narodowego jest inna niż w przypadku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem sytuacje wyjątkowe należy wykładać ściśle, co prowadzić musi do wniosku, że organ powinien również, a raczej przede wszystkim, rozważyć w niniejszej sprawie odmowę wydania zaskarżonej decyzji.
Po trzecie, błędną wykładnię art. 15 ust. 3 pkt 2 u.o.p. w związku z art. 3 pkt 8 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54, dalej: p.o.ś.) przez uznanie, że obowiązki kompensacyjne wskazane w zaskarżonej decyzji były prawidłowo sformułowane, a kompensacja nie została określona w sposób dowolny. W ocenie stowarzyszenia, jej konieczny zakres został wskazany nieprawidłowo w konsekwencji braku poprawnej oceny skutków realizacji przedsięwzięcia dla przyrody Wolińskiego Parku Narodowego.
Po czwarte, błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. przez uznanie, że zakazy obowiązujące na terenie parków narodowych nie dotyczą kontynuowania gospodarczego wykorzystywania przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie parku narodowego, a jednocześnie w strefie obszarów objętych ochroną krajobrazową, i że działalność ta - obejmująca m.in. budowę lub przebudowę, obiektów budowlanych - mogłaby być dopuszczalna bez konieczności uzyskiwania zezwolenia lub odstępstw. Zdaniem stowarzyszenia, prawidłowa wykładnia prowadzić musiałaby do uznania, że zwolnienie to nie odnosi się do całego terenu parku, a jedynie do tej jego części, która korzysta tylko z ochrony krajobrazowej, a ponadto, że działalność objęta zakazami dokonywana przez człowieka na obszarze objętym ochroną krajobrazową jest dopuszczalna, jeżeli stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu gospodarczego wykorzystania danego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze. Natomiast brak jest podstaw do uznania, że przepis ten dopuszcza zmianę sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości już po objęciu jej ochroną krajobrazową.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na wadliwym uznaniu, że zaskarżona decyzja Ministra Klimatu i Środowiska nie jest decyzją dowolną, ale wydaną w oparciu o przysługujące organowi swobodne uznanie. Doprowadziło to do zaaprobowania przez Sąd I instancji wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego istniejącego w sprawie, a przez to braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wadliwego załatwienia sprawy.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oparcie uzasadnienia decyzji na przepisach, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, tj. przepisach ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), a przez to bezpodstawne użycie analogii w prawie, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uznania, ze wariant polegający na nierealizowaniu przedsięwzięcia nie może być wariantem alternatywnym.
Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w jej wyniku uchylenie w całości decyzji Ministra Klimatu i Środowiska z 20 czerwca 2023 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania "pierwszoinstancyjnego oraz kasacyjnego" wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Stowarzyszenie oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Mając na uwadze treść zarzutów kasacyjnych oraz użytą przez Sąd I instancji argumentację, na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem sprawy jest decyzja wydana na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 2 u.o.p., zgodnie z którym minister właściwy do spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego, może zezwolić na obszarze parku narodowego na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p., jeżeli jest to uzasadnione potrzebą realizacji inwestycji liniowych celu publicznego [...], w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej [...]. Jak wynika z tej normy prawnej, warunkiem udzielenia zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących na terenie parku narodowego, jest między innymi brak rozwiązań alternatywnych. Powyższe oznacza, że zezwolenie na odstępstwa może zostać wydane, jeżeli nie istnieje jakiegoś rodzaju rozwiązanie alternatywne pozwalające na realizację inwestycji liniowej w sposób w ogóle niewymagający uzyskania takiego zezwolenia, a więc w sposób nie ingerujący w zakazy obowiązujące w parku. Czym innym jest zatem rozwiązanie alternatywne, o którym stanowi ten przepis, a czym innym warianty realizacji przedsięwzięcia oceniane na gruncie ustawy środowiskowej. Postępowanie w sprawie uzyskania zgody na odstępstwo od zakazów i postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia to dwa różne, odrębne postępowania, prowadzone na podstawie innej podstawy prawnej i przez inne organy. Oznacza to, że po pierwsze, argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca zasadności przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, w ogóle nie mogła być przedmiotem oceny Sądu I instancji i Naczelnego Sądu Administracyjnego na tym etapie postępowania, a po drugie, stanowisko Sądu I instancji oparte na porównaniu instytucji rozwiązań alternatywnych art. 15 ust. 3 pkt 2 u.o.p. i wariantów realizacji przedsięwzięcia z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej było nieprawidłowe, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie organ dokonał oceny rozwiązań alternatywnych ustalając, że tego rodzaju rozwiązania nie istnieją, ponieważ każde zaproponowane rozwiązanie musiałoby być realizowane na terenie parku narodowego i z odstępstwem od zakazów obowiązujących na tym terenie. Jednocześnie organ dokonał wyboru sposobu realizacji przedsięwzięcia w sposób, w jego ocenie, najmniej ingerujący w cele ochrony parku narodowego. Ocena ta została dokonana w granicach uznania administracyjnego, została należycie uzasadniona i brak jest podstaw do jej podważenia. Jednocześnie organ prawidłowo wykazał, że rozwiązanie alternatywne proponowane przez stowarzyszenie, nie jest w istocie rozwiązaniem alternatywnym, ponieważ wymagałoby przeprowadzenia trasy przez terytorium Niemiec, co pozostaje oczywiście poza właściwością polskich organów.
Nieprawidłowe są także rozważania skargi kasacyjnej oraz Sądu I instancji odnoszące się do kwestii tzw. "wariantu zerowego". Ponownie należy podkreślić, że w tej sprawie nie były oceniane warianty realizacji przedsięwzięcia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, lecz po pierwsze, istnieje rozwiązań alternatywnych (tych organ nie stwierdził) oraz po drugie, "warianty" (w znaczeniu wersji, różnych form) przebiegu trasy rowerowej przez park narodowy z punktu widzenia ich wpływu na substancję parku i w związku z tym z punktu widzenia zakresu odstępstwa od zakazów. Stwierdzenie rozwiązań alternatywnych dla realizacji inwestycji liniowej celu publicznego (we wskazanym wyżej rozumieniu) oznacza brak możliwości wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów. Ocena różnych wersji przebiegu trasy tego rodzaju inwestycji może skutkować jedynie wyborem "wariantu" najmniej ingerującego w cele utworzenia parku (art. 8 ust. 2 u.o.p.) oraz zakazy z art. 15 ust. 1 u.o.p.
Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie "15 ust. 3 pkt 2" u.o.p. (błędnie powołanego bez wskazania rodzaju jednostki redakcyjnej) w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1, pkt 5-7, pkt 9, pkt 12, pkt 15, pkt 18-20 i pkt 22 u.o.p oraz w związku z art. 8 ust. 2 u.o.p. (pierwszy zarzut kasacyjny). W szczególności na uwzględnienie nie zasługuje stanowisko, że ochrona przyrody na obszarze parku narodowego jest zadaniem priorytetowym i jej powinny być podporządkowane wszelkie działania podejmowana na terenie parku, co musi doprowadzić do uznania, że w sprawie istniał racjonalny wariant alternatywny. Stowarzyszenie zmierza bowiem do wykazania, że ochrona przyrody na terenie parku narodowego w każdym przypadku powinna przede wszystkim prowadzić do odmowy wydania zezwolenia na odstępstwo od zakazów, co w ogóle podważa sens regulacji z art. 15 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Oczywiście obowiązywanie zakazów na terenie parku narodowego, jak i ochrona przyrody na terenie takiego parku, mają charakter priorytetowy i stanowią zasadę. Natomiast wyjątkiem od tej zasady jest właśnie art. 15 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Jeżeli zatem warunki z art. 15 ust. 1 pkt 3 u.o.p. zostają spełnione, to organ nie ma podstaw do odmowy udzielenia zezwolenia na odstępstwo tylko na podstawie ogólnego stwierdzenia, że będzie to sprzeczne z ochroną przyrody na terenie parku narodowego. Decyzja w tym przedmiocie, zarówno odmowna, jak i udzielająca zezwolenia, wymaga wyważenia różnych aspektów interesu publicznego (z jednej strony ochrony przyrody, z drugiej konieczności zapewnienia odpowiedniej infrastruktury), oceny w zakresie wpływu planowanej inwestycji liniowej na poszczególne elementy przyrody chronione na tym obszarze specjalnym, a w końcu prawidłowego uzasadnienia w granicach przyznanych organowi, dyskrecjonalnych uprawnień. Tego rodzaju oceny organ w tej sprawie dokonał, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Na uwzględnienie nie zasługiwał zatem również zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 3 pkt 2 u.o.p. (drugi zarzut kasacyjny). Nie można przyjąć, że Sąd I instancji stosował w tym przypadku analogię, której co do zasady nie stosuje się w postępowaniu administracyjnym, a jedynie, że posłużył się przykładem z innej regulacji prawnej, co jednak, jak już wskazano, było w tej sprawie nieprawidłowe. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu. Powyższe przesądza również o niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 2 u.o.p. w związku z art. 3 pkt 8 u.o.p. Zarzut ten sprowadza się w istocie do kwestionowania zakresu nałożonego przez organ obowiązku dokonania kompensacji przyrodniczej i stanowi wyłącznie gołosłowną polemikę. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie w zakresie kompensacji przyrodniczej takie jak zabezpieczenie siedlisk flory, a także zabezpieczenie kompensacji powierzchniowo-jakościowej, jak i przekazanie do zasobu Parku niektórych gruntów inwestora. Jednocześnie stowarzyszenie nie wskazuje na czym polega nieprawidłowość przyjętych rozwiązań kompensacyjnych, skupiając się przede wszystkim na konieczności przeniesienia w całości do treści zaskarżonej decyzji, opinii Dyrektora Wolińskiego Parku Narodowego. Należy mieć jednak na uwadze, że zezwolenie na odstępstwo wydawane jest właśnie na podstawie niewiążącej formy współdziałania między organami (opinii), a nie podstawie uzgodnienia lub tym bardziej zgody. Niewątpliwie organ dokonał oceny uzyskanej opinii i uwzględnił jej wnioski w zakresie, w jakim uznał to za konieczne dla prawidłowego udzielenia zgody na odstępstwa od zakazów obowiązujących na terenie parku.
Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Zarzut ten został sformułowany "na marginesie" (str. 15 skargi kasacyjnej) i nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ rozważania Sądu I instancji w tym zakresie (str. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) stanowią wyłącznie przykład mający zobrazować tezę o braku "absolutyzacji" zasady ochrony środowiska. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w tej sprawie przepis ten nie miał zastosowania.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie prawa procesowego. Nie doszło bowiem do naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z powodu naruszenia przez organ art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Zarzut ten sprowadza się do twierdzenia, że brak było podstaw do przerzucania na stowarzyszenie obowiązku sporządzenia kosztowej opinii specjalistycznej mającej podważyć ustalenia dokumentacji złożonej przez inwestora, a organ powinien wątpliwości w tym zakresie wyjaśnić w drodze opinii biegłego. Stanowisko to jest nieprawidłowe, ponieważ właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien przede wszystkim dokonać samodzielnego zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie. Z tego obowiązku organ się wywiązał, dokonujące oceny między innymi dokumentacji projektowej złożonej przez inwestora. Natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że w sytuacji, w której taka dokumentacja oparta jest o wiadomości specjalne, organ powinien powołać biegłego niejako w celu zweryfikowania poprawności tej dokumentacji. Uzyskanie opinii biegłego jest konieczne przede wszystkim w sytuacji, w którym przeprowadzenie postępowania wymaga uzyskania wiadomości specjalnych, którymi organ nie dysponuje. W tej sprawie takimi informacjami organ - Minister Klimatu i Środowiska - dysponował, co wynika zarówno z posiadanej przez pracowników tego organu wiedzy fachowej, a także zgromadzonych dowodów. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że jeżeli stowarzyszenie zmierzało do skutecznego podważenia ustaleń organu opartych na zgromadzonym materiale dowodowym, to powinno przedstawić opinię również cechującą się odpowiednim poziomem fachowości, a nie poprzestawać na gołosłownych twierdzeniach. Okoliczność, że organizacja społeczna działa w interesie publicznym nie oznacza możliwości przerzucenia kosztów realizacji celów założonych przez tę organizację na Skarb Państwa.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.