III OSK 1089/24

III OSK 1089/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 706/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-11-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 706/23 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 lipca 2023 r., nr SKO.IP/41.11/93/2023/14480 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 706/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 lipca 2023 r. nr SKO.lP/41.11/93/2023/14480 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 1 września 2022 r. T. K. (dalej: skarżący) zwrócił się z wnioskiem do Wójta Gminy Marklowice o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu ugody zawartej pomiędzy Gminą Marklowice a Spółką [...] S.A. z siedzibą w B. dotyczącej spłaty należności głównej i odsetek od nienależnie pobranego podatku od nieruchomości.
Wójt decyzją z dnia 26 października 2022 r. odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie, które decyzją SKO z dnia 18 listopada 2022r., nr SKO.lP/41.11/166/2022/17553 nie zostało uwzględnione.
W wyniku rozpoznania skargi na w/wym decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/GI 24/23 uchylił decyzję SKO z dnia 18 listopada 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia 26 października 2022 r. Sąd stwierdził, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), ponieważ organy nie dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Wójt decyzją z dnia 31 maja 2023 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie ugody podpisanej w 2022 r. między Gminą Marklowice a Spółką [...] S.A. z siedzibą w B., dotyczącą spłaty należności głównej i odsetek od nienależnie pobranego podatku od nieruchomości ze względu na tajemnicę skarbową. W jej uzasadnieniu Wójt powołał się na wskazanie Sądu co do tego, że ugoda znajdująca w aktach sprawy administracyjnej nie była klauzulowana jako "tajemnica skarbowa". Ten brak formalny Wójt uzupełnił. Wójt podniósł także, że ugoda objęta wnioskiem skarżącego stanowiła dokument postępowania podatkowego w przedmiocie ustalenia prawa Spółki [...] S.A. w B. do nadpłat w podatku od nieruchomości za lata 2004 - 2008, wszczętego dnia 26 marca 2019 r. a zakończonego dnia 15 czerwca 2022 r. Jej ustalenia były podstawą do umorzenia postępowania podatkowego.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.
Decyzją z dnia 5 lipca 2023 r., nr SKO.lP/41.11/93/2023/14480 Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO) na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję z dnia 31 maja 2023 r., nr FB.140.00001.2022 (FB.KW-00182.2023) Wójta Gminy Marklowice (dalej: Wójt)
w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie ugody podpisanej w 2022 roku między Gminą Marklowice a Spółką [...] S.A.
z siedzibą w B., dotyczącą spłaty należności głównej i odsetek od nienależnie pobranego podatku od nieruchomości ze względu na tajemnicę skarbową.
W ocenie SKO zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, chociaż w podstawie prawnej tej decyzji wadliwe (zbędnie) przywołano art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (dotyczący informacji przetworzonej). Powyższe uchybienie jednak miało charakter nieistotny i nie wpływało na potrzebę uchylenia zaskarżonej decyzji. SKO podkreśliło, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniu, o czym stanowi między innymi art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał charakter indywidualnego działania skarżącego, będącego radnym Rady Gminy Marklowice. Natomiast informacje objęte wnioskiem tj. ugoda z dnia 3 czerwca 2022 r. stanowiła integralny składnik akt postępowania w sprawie podatku od nieruchomości prowadzonego wobec Spółki [...] S.A. w okresie od dnia 26 marca 2019 r. do dnia 15 czerwca 2022 r. Została ona przez Wójta oklauzulowana jako "tajemnica skarbowa". Skoro zatem przedmiotowa ugoda formalnie została objęta tajemnicą skarbową, o której mowa w art. 293 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. 2022, nr 2651, dalej: o.p.), to ma miejsce ograniczenie w dostępie do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
Ponadto SKO wskazało, że skarżący będąc radnym gminnym, ale działając w przedmiotowej sprawie indywidualnie nie jest podmiotem wskazanym w art. 299 § 1 w zw. z art. 298 o.p. oraz w art. 299 § 2 i 3 o.p., uprawnionym do uzyskania dokumentów z akt podatkowych. W takiej sytuacji prawidłowo Wójt odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił wydanej przez SKO decyzji naruszenie:
1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji;
2. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, w ślad za organem I instancji, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej;
3. art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezweryfikowanie decyzji administracyjnej organu I instancji.
Skarżący podniósł także, że jest radnym gminy Marklowice, a informacje zawarte w ugodzie są mu niezbędne do prawidłowego sprawowania mandatu radnego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy ze względu na treść art. 293 § 1 w zw. z art. 293 § 2 pkt 3 o.p. zasadnie odmówiono skarżącemu udostępnienia ugody z dnia 3 czerwca 2022 r. zawartej przez Spółkę [...] S.A. z siedzibą w B. a Gminą Marklowice z powołaniem się na ograniczenie w dostępie do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ze względu na tajemnicę skarbową. WSA podkreślił, że dokument, którego udostępnienia domaga się skarżący opatrzony został klauzulą "tajemnica skarbowa" i znajduje się w aktach postępowania w sprawie podatku od nieruchomości prowadzonego wobec Spółka [...] S.A. w okresie od dnia 26 marca 2019 r. do dnia 15 czerwca 2022 r.
WSA przywołał treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p., stanowiącego podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Jedną z tajemnic chronionych ustawowo jest tajemnica skarbowa, której zakres przedmiotowy uregulowany został w przepisach art. 293 § 1 i 2 o.p. Zgodnie z art. 293 § 1 o.p. indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Z kolei z art. 293 § 2 pkt 3 o.p. wynika, że przepis § 1 stosuje się również do danych zawartych w aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe. WSA przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1482/21, w którym NSA stwierdził, że z rezultatu wykładni językowej wynika, że przepis art. 293 § 2 pkt 3 o.p. stosuje się do wszystkich danych znajdujących się w aktach postępowań, o których mowa w jego treści, w tym informacji o ewentualnym wszczęciu postępowania kontrolnego, czy o ujawnieniu nieprawidłowości. Użyte sformułowania przesądzają bowiem jednoznacznie, że tajemnicą skarbową objęte się dane zawarte w aktach, a więc wszelkie dane znajdujące się aktach, a w takiej sytuacji, mimo że wniosek dotyczył informacji publicznej, zachodziły podstawy prawne wynikające z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. do odmowy jej udostępnienia.
WSA przywołał także stanowisko doktryny, zgodnie z którym "zakres tajemnicy skarbowej jest bardzo szeroki" (R Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki Ordynacja podatkowa Unimex 2009, s. 1106). W art. 293 o.p. uregulowano w sposób kazuistyczny jej zakres przedmiotowy obejmujący wszystkie indywidualne dane zawarte we wszelkich dokumentach składanych przez podatników, płatników i inkasentów (S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa Komentarz LexisNexis 2009, s. 977). Takie brzmienie przepisu art. 293 o.p. oznacza, że w trybie u.d.i.p. mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1060/04).
Reasumując, WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżący domaga się dostępu do dokumentu, odnoszącego się do w pełni zindywidualizowanego podmiotu, mających wynikać wprost z akt podatkowych postępowania prowadzonego przez organ podatkowy (Wójta). Dokument, ujawnienia którego domaga się skarżący stanowi tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 § 1 o.p. Skoro wyłączona jest jego jawność, to orzekające w sprawie organy zasadnie odmówiły skarżącemu udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. W takim przypadku obowiązkiem organu było wydanie na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.
Sąd wojewódzki zwrócił także uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 15 października 2015 r., K 28/06, który dotyczył uznania, że art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 149, poz. 1078, Nr 218, poz. 1592 i Nr 220, poz. 1600 oraz z 2008 r. Nr 171, poz. 1056) jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał wskazał, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma, co wynika wprost z Konstytucji, charakteru absolutnego (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej również wskazuje na istnienie odstępstw od zasady dostępu (art. 5 ust. 1). W razie odmowy udostępnienia informacji, z powołaniem się na jedną z normatywnie wymienionych wartości, bądź ze wskazaniem na ustawowe ograniczenie, organ władzy publicznej powinien wyraźnie oznaczyć podstawę decyzji odmownej. Decyzja taka może być następnie przedmiotem niezależnej kontroli ze strony organu sądowego. W wypadku kontroli decyzji odmownej, która opiera się na wyjątku przewidzianym w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, sąd poprzestaje jednak na badaniu, czy dana informacja rzeczywiście jest informacją wchodzącą w wyżej wymieniony zakres odstępstw.
Wobec powyższego Sąd wojewódzki uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Jak wynika chociażby z art. 10 ust. 2 w/w Konwencji realizacja prawa do informacji może podlegać ograniczeniom, które są wyraźnie przewidziane przez ustawę.
Sąd wojewódzki zwrócił także uwagę na treść art. 298 o.p. zawierający katalog podmiotów, którym mogą być udostępniane akta objęte tajemnicą skarbową i stwierdził, że skarżący nie mieści się katalogu podmiotów w tej regulacji zawartym. Na taką ocenę nie ma wpływu okoliczność, że skarżący jest jednocześnie radnym Rady Gminy Marklowice. W ocenie Sądu wojewódzkiego skoro art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., każdemu, to nie ma uzasadnionych podstaw do zawężania katalogu podmiotów uprawnionych do jej uzyskania. Z faktu bycia radnym organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dla danej osoby nie wynikają z przepisów u.d.i.p. żadne dodatkowe uprawnienia. Innymi słowy, przepisy u.d.i.p. przyznają jednakowo szeroki dostęp do informacji dla wszystkich zainteresowanych, bez wyodrębnienia szczególnych uprawnień bądź ich uszczuplenia w stosunku do radnych. Należy wyraźnie zaznaczyć, że u.s.g. nie tylko nie zawierają szczególnych uprawnień dla radnych w zakresie dostępu do informacji publicznej, ale również nie określają odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt Il SAB/G0 45/230).
Za niezasadny Sad wojewódzki uznał także zarzut co do wadliwego przywołania w podstawie prawnej decyzji Wójta art. 3 ust. 1 u.d.i.p. dotyczącego informacji przetworzonej, wskazując, że jego powołanie jest wprawdzie błędem, ale nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Poza tym z akt administracyjnych nie wynika, jakoby wnioskowana przez skarżącego informacja uznana została przez Wójta jako informacja publiczna i w konsekwencji został zastosowany obowiązujący wobec tego rodzaju informacji stosowny tryb postępowania.
W ocenie Sądu wojewódzkiego chybionym jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., regulujący zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wynika z niej, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej, która była rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. W zaskarżonej decyzji SKO odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i zajęło stanowisko co do prawidłowości orzeczenia podjętego przez Wójta. Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o braku ich zasadności zawarte zostało w uzasadnieniu decyzji SKO.
Wobec powyższego, Sąd wojewódzki nie stwierdził naruszenia przez organy prawa materialnego, jak również naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący T. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 293 § 1 i 2 o.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż informacja publiczna o której udostępnienie wnosił skarżący (ugoda) jest objęta tajemnicą skarbową, a zatem uzasadniona jest odmowa jej udostępnienia skarżącemu, przy czym prawidłowa wykładania winna prowadzić do odmiennych wniosków, iż ugoda nie jest objęta tajemnicą skarbową i prowadzić do uchylenia decyzji organów obu instancji;
b) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 293 § 1 i § 2 w zw. z art. 299a o.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wystarczające dla uznania informacji publicznej (ugody) o której udostępnienie wnosi skarżący za objętą tajemnicą skarbową jest opatrzenie jej klauzulą "tajemnica skarbowa", przy czym prawidłowe zastosowanie tych przepisów winno prowadzić do wniosku, iż oznaczenie ugody klauzulą "tajemnica skarbowa" ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i nie konstytuuje objęcia ugody tą tajemnicą;
c) art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. 2023, poz. 1270, dalej: u.f.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż informacja publiczna (ugoda) o której udostępnienie wnosi skarżący objęta jest tajemnicą skarbową, przy czym prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów winno polegać na przyjęciu, iż ugoda jako dotycząca finansów publicznych nie jest objęta tajemnicą skarbową i powinna podlegać udostępnieniu skarżącemu.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji organów obu instancji; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżący kasacyjnie wniósł także o przyznanie i zasądzenie zwrotu stronie skarżącej od organu należnych, niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przepisanych, kosztów sądowych i kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Katowicach wniosło o oddalenie powyższej skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. I tak przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie: dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący kasacyjnie powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wobec treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi" orzecznictwo sądowe wypracowało dość klarowne reguły interpretacji pierwszeństwa tej ustawy wobec innych aktów rangi ustawy, które określają odmiennie zasady i tryb udostępniania informacji. Reguły właściwej interpretacji zasady pierwszeństwa przepisów szczególnych przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały wskazane w uchwale NSA (7) z dnia 9.12.2013 r., I OPS 8/13, ONSAiWSA 2014/3, poz. 38, zaś pojęcie zasad i trybu w wyroku TK z dnia 16.09.2002 r., K 38/01, OTK-A 2002/5, poz. 59, oraz w wyroku NSA z dnia 28.06.2019 r., I OSK 4282/18, LEX nr 2694019. "Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 (publ. OTK-A z 2002 r., nr 5, poz. 59) dokonując wykładni zwrotu «zasady dostępu do dokumentów» użytego w art. 11b ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) na tle regulacji art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym «Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy». Trybunał stwierdził, że zakres materialny prawa do informacji publicznej i jego granice wyznaczają art. 61 ust. 1–3 Konstytucji RP oraz przepisy ustawowe «określające jakie uprawnienia wiążą się z obowiązywaniem tego prawa oraz wskazują, na jakie podmioty nałożony jest obowiązek podjęcia takich działań, aby to prawo obywatelskie mogło być zrealizowane», zwłaszcza art. 1–5 u.d.i.p. Trybunał wyraźnie odróżnił zakres regulacji objęty art. 61 ust. 1–3 Konstytucji RP od zakresu regulacji objętego treścią art. 61 ust. 4 Konstytucji, przeciwstawiając użyte w nim pojęcie «trybu dostępu do informacji publicznej» kwestiom zakresu materialnego prawa dostępu do informacji publicznej, a tym samym kwestiom granic tego prawa (...). Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera zatem normę kolizyjną regulującą sytuacje, w których zarówno przepisy u.d.i.p., jak i przepisy innych ustaw określają zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, przy czym w innych ustawach zasady i tryb dostępu do informacji publicznych określono w sposób odmienny w stosunku do zasad i trybu przewidzianego w u.d.i.p." (zob. wyrok NSA z 17.01.2020 r., I OSK 1499/18). "Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, jak i to, że w treści art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ustawodawca wyraźnie posługuje się zarówno pojęciem «zasad», jak i «trybu» dostępu do informacji publicznej, rozróżniając tym samym te kategorie, a u.d.i.p. w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz sytuacji beneficjentów tego prawa i podmiotów zobowiązanych do jego realizacji, jak i unormowania o charakterze procesowym, należy przyjąć, że pod pojęciem «zasad dostępu do informacji publicznej» w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy rozumieć normy prawne kształtujące zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz kompetencje podmiotów w zakresie realizacji tego publicznego prawa podmiotowego. Zasady dostępu do informacji publicznej wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne" (zob. wyrok NSA z 28.06.2019 r., I OSK 4282/18).
Z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku (zob. wyrok NSA z 1.03.2019 r., I OSK 763/17). Ocena istnienia tej relacji winna być dokonywana ostrożnie, po wnikliwej analizie, czy w istocie odrębna regulacja odmiennie reguluje daną materię. (...) Jako wyjątek, uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być traktowane w sposób zawężający. Z wyjątkami wiąże się bowiem powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae. Innymi słowy w razie wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wykładnia powinna uwzględniać prawo dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie" (wyrok NSA z 28.09.2018 r., I OSK 1821/18).
Konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1057/14).
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów stwierdzić należy, że w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zawarto ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na inne akty prawne chroniące wskazane w nich tajemnice. Z brzmienia przepisu wynika, że akt taki musi mieć rangę ustawy. Poza informacjami niejawnymi, które zostały expressis verbis wskazane w powyższym przepisie, istnieje kilkadziesiąt różnego rodzaju tajemnic chronionych ustawowo, do których należy m.in. tajemnica skarbowa. Zgodnie bowiem z art. 293 § 1 o.p. indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Uwzględniając powyższe regulacje podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, jak i organów I i II instancji, uznające, iż żądane przez skarżącego kasacyjnie informacje objęte są tajemnicą skarbową. Tajemnicę skarbową stanowi wyłączenie jawności indywidualnych danych zawartych we wszelkich dokumentach, jakie podatnik, płatnik, inkasent składa organowi podatkowemu, a także, jakie znajdują się w dokumentach tego organu lub pozyskanych przez organ informacji na temat tych danych. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Obejmują one bowiem zawsze dane odnoszące się do danego podmiotu (w tym sensie są danymi indywidualnymi) i dotyczą źródeł i wysokości osiąganych przychodów oraz rodzajów i wysokości poniesionych wydatków (kosztów), a także zapłaconych zaliczek na podatek. Dane te obejmują również określenie danych osobowych podatnika (imiona i nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców), datę urodzenia, miejsce zamieszkania i miejsce wykonywania działalności gospodarczej lub miejsce zatrudnienia (nauki), numer ewidencyjny (PESEL), numer identyfikacji podatkowej (NIP), stan cywilny, osoby pozostające na utrzymaniu podatnika, dane dotyczące spadkodawcy, zapisodawcy, pożyczkodawcy itp. (zob. wyroki Naczlenego Sądu Administracyjnego: z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1195/20, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I FSK 1883/16). A contrario tajemnicą skarbową na podstawie tych przepisów nie są objęte dane, które nie mają charakteru indywidualnego, choćby były zawarte w aktach postępowania prowadzonego przez organy skarbowe. Wobec powyższego "indywidualnymi danymi" nie będą te elementy decyzji, które nie pozwalają na identyfikację konkretnego podatnika - czyli np. ustalony stan faktyczny, (z wyjątkiem danych (okoliczności) umożliwiających identyfikację podatnika) i wywód prawny organu ustalającego wymiar podatku (zob. D. Zalewski, w P. Szustakiewicz, Dostęp do informacji publicznej, wyd. 2, Warszawa 2016; W. Stachurski [w:] Ordynacja podatkowa. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344. Komentarz aktualizowany, red. L. Etel, LEX/el. 2024, art. 293).
Reasumując stwierdzić należy, że treść art. 293 o.p. w sposób kazuistyczny określa zakres przedmiotowy tajemnicy skarbowej. Obejmuje ona przede wszystkim, o czym mowa w § 1, indywidualne dane zawarte we wszelkich dokumentach składanych przez podatników, płatników i inkasentów, w tym w deklaracjach w szerokim tego słowa znaczeniu, wyjaśnionym w "słowniczku" w art. 3 pkt 5. Zgodnie z tym przepisem przez deklaracje należy rozumieć również zeznania, wykazy, zestawienia, sprawozdania i informacje, do których składania obowiązani są – na podstawie przepisów prawa podatkowego – podatnicy, płatnicy i inkasenci. Tak więc każdy dokument, który pozwala zidentyfikować konkretny podmiot, przekazany przez podatnika, płatnika czy inkasenta, objęty jest tajemnicą skarbową" (M. Niezgódka-Medek [w:] S. Babiarz, B. Dauter, W. Gurba, R. Hauser, A. Kabat, A. Olesińska, J. Rudowski, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. XII, Warszawa 2024, art. 293.). Takie brzmienie przepisu art. 293 o.p. oznacza, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1060/04).
Nie ma racji skarżący kasacyjnie utożsamiając treść ugody zawartej pomiędzy Gminą Marklowice a Spółką [...] S.A. z siedzibą w B. dotyczącej spłaty należności głównej i odsetek od nienależnie pobranego podatku od nieruchomości, a umową zawieraną w trybie zamówień publicznych na wykonanie zadań własnych gminy. Ugoda została zawarta w ramach postępowania podatkowego, w którym Wójt pełni rolę organ podatkowego (art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, t.j. Dz. U. 2023, poz. 70), a nie organu wykonawczego samorządu terytorialnego (art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz. U. 2024, poz. 1465).
Ugoda zawarta w toku postępowania podatkowego jest dokumentem zawierającym indywidualne dane płatnika, obliczenia rachunkowe i znajduje się w aktach postępowania podatkowego, tym samym spełnia przesłanki tajemnicy skarbowej określone w art. 293 § 1 i 2 o.p. Przyjęcie stanowiska skarżącego kasacyjnie, że ugoda czy też inny dokument dotyczący daniny publicznej, z uwagi na to, że dotyczy finansów publicznych, nie jest objęty tajemnicą skarbową, skutkowałby wyłączeniem z obowiązywania instytucji "tajemnicy skarbowej", co jest sprzeczne zarówno z treścią omawianych przepisów, jak i treścią gwarancji zwartych w art. 51 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.
Jak słusznie wskazał organ I i II instancji objęcie tajemnicą skarbową wynika z mocy prawa, a nadanie klauzuli jest czynnością techniczno-administracyjną, która ma zapewnić wykonanie tego prawa, czyli ograniczenie dostępu do tych informacji wyłącznie podmiotom uprawnionym na mocy art. 298 i n. o.p. Podkreślić także należy, że z uwagi na interes publiczny nawet strona może mieć ograniczony dostęp do akt postępowania podatkowego (art. 179 o.p.).
Wójt, zgodnie z treścią art. 294 § pkt 2 o.p. jest zobowiązany do przestrzegania tajemnicy skarbowej. Stąd krytyczny wywód Sądu wojewódzkiego zawarty w wyroku z 28 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/GI 24/23 wskazujący na nieprawidłowe postępowanie z aktami administracyjnymi postępowania w przedmiocie podatku od nieruchomości, które były dostępne dla każdego, co w ocenie Sądu wojewódzkiego stoi w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem organów o konieczności objęcia tajemnicą skarbową ugody będącej przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 1 września 2022 r. W dalszej kolejności wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, WSA w wyroku z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/GI 24/23 stwierdził, że Wójt przywołując treść art. 293 o.p. nie dokonał jego subsumpcji poprzez odniesienie do stanu faktycznego sprawy. Zatem wobec braku jednoznacznych ustaleń faktycznych w sprawie decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym, a w konsekwencji doszedł do przekonania, że w sprawie zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadziły postępowania w sposób prawidłowy, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania nowej decyzji z dnia 31 maja 2023 r., będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
W dalszej kolejności wskazać należy, że ugoda dotyczyła jednoosobowej spółki Skarbu Państwa, którą obejmuje także tajemnica przedsiębiorstwa. Zgodnie natomiast z treścią art. 33 u.f.p. gospodarka środkami publicznymi jest jawna (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych (ust. 2). Przykładem odnoszącym się do włączeń w stosowaniu tej zasady są unormowania art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przepisy te wskazują bowiem na ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na przepisy dotyczące ochrony informacji niejawnych oraz ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy (zob. S. Presnarowicz [w:] Finanse publiczne. Komentarz, red. J. M. Salachna, M. Tyniewicki, Warszawa 2024, art. 33).
Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine P.p.s.a.