III OSK 1066/24

III OSK 1066/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Go 548/23 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2023-12-07
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 548/23 w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w Z. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Województwa Lubuskiego na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 548/23, po rozpoznaniu skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w Z., stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że niniejsza skarga pozostaje w bezpośrednim związku ze sprawami o sygn. akt II SA/Go 525/23 i sygn. akt II SA/Go 547/23. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 525/23 stwierdzono, że uchwała sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w Z. w części w jakiej dopuszcza do udziału w konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w Z. osoby, które spełniają wymagania określone w § 1 ust. 1 albo § 6 lub § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce jest niezgodna z prawem. Wyrokiem zaś z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Go 547/23 stwierdzono, że uchwała w sprawie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora ODN w Zielonej Górze jest niezgodna z prawem, bowiem osoba, która została dopuszczona do udziału w kontrolowanym konkursie i będąca jego zwycięzcą nie spełniła wszystkich warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz.U. z 2019 r. poz. 1045 ze zm.) zwanego dalej r.p.d.n., a mianowicie warunku, określonego w pkt 4, tj. uzyskania, jako nauczyciel mianowany albo dyplomowany co najmniej dobrej ocenę pracy, w okresie ostatnich pięciu lat pracy lub w przypadku nauczyciela akademickiego - pozytywną ocenę pracy w okresie ostatnich czterech lat pracy w uczelni - przed przystąpieniem do konkursu na stanowisko dyrektora, a w przypadku, o którym mowa w § 9 ust. 3 - przed powierzeniem stanowiska dyrektora. Zaakcentowano przy tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1449) zwanego dalej r.w.s.d. nie mogły mieć zastosowania wobec kandydata na stanowisko dyrektora ośrodka doskonalenia nauczycieli. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem § 8 ust. 2 pkt 4 r.p.d.n., przez zatwierdzenie konkursu mimo zaistnienia wadliwości mającej w sposób oczywisty wpływ na wynik konkursu, polegającej na dopuszczeniu do udziału, a następnie wyłonieniu jako zwycięzcy kandydatki, która nie spełniała wymogu określonego w § 8 ust. 1 pkt 4 r.p.d.n., przy jednoczesnym pozostającym w sprzeczności z art. 188 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.) i odpowiednim zastosowaniem § 12 pkt 1 r.w.s.d. w sytuacji, gdy przepisy § 7 - § 9 r.p.d.n. zawierały w tym zakresie kompletne i autonomiczne uregulowania. Powyższe było konsekwencją błędnego określenia w uchwale Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...], iż w konkursie mogą wziąć udział osoby spełniające wymagania określone w § 1 ust. 1 albo § 6 lub § 12 r.w.s.d.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, stwierdzić należało, że także będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała jest niezgodna z prawem. Uchwała ta bowiem powierzyła stanowisko dyrektora ODN w Z. osobie, która wyłoniona została w konkursie, co do którego Sąd w innym wyroku uznał, że został przeprowadzony z istotnym naruszeniem prawa, a co do zatwierdzenia tego konkursu orzeczono niezgodność z prawem. Stwierdzona wadliwość w zakresie przeprowadzenia konkursu stanowi podstawę do wyeliminowania aktów i czynności stanowiących konsekwencję niezgodnego z prawem aktu zatwierdzającego konkurs. Aktem takim jest zaskarżona uchwała w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora. Przy czym zwrócono uwagę, iż przepis art. 63 ust. 10 zd. pierwsze Prawa oświatowego stanowiący, że kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, nie powinien być interpretowany w ten sposób, że niezależnie od skali nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, organ władny jest do zastosowania tego przepisu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Województwa Lubuskiego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 63 ust. 1, 10 i 21 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawa oświatowego poprzez przyjęcie, iż brak było podstaw do powierzenia stanowiska Dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w Z. - Pani M. P. pomimo tego, iż spełniła ona wszystkie przesłanki do kandydowania na to stanowisko i została wybrana w konkursie;
2) § 8 ust. 2 pkt 4 r.w.s.d. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zaistniały nieprawidłowości, które miały w ocenie Sądu I instancji skutkować koniecznością unieważnienia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora ODN w Z.;
3) art. 188 ust. 3 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w ogłoszeniu o konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w Z. nie można było wskazać, iż dopuszcza się do udziału w konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w Z. osoby, które spełniają wymagania określone w § 1 ust. 1 albo § 6 lub § 12 r.w.s.d., który to zapis , w ocenie skarżącego, będzie miał tu zastosowanie;
II. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, iż uchwała Zarządu Województwa Lubuskiego z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] jest niezgodna z prawem, gdy tymczasem brak było przesłanek do takiego uznania.
W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia właściwych przepisów regulujących wymagania stawiane kandydatom na stanowisko dyrektora placówki doskonalenia nauczycieli.
Minister Edukacji Narodowej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 62 ust. 4 Prawa oświatowego wydał w dniu 11 sierpnia 2017 r. rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. z 2021 r. poz. 1449), dalej jako r.w.s.d. Ten sam minister działając na podstawie art. 188 ust. 1 Prawa oświatowego wydał w dniu 28 maja 2019 r. rozporządzenie w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. z 2019 r. poz. 1045 z późn. zm.), dalej jako r.p.d.n. Nie budzi również wątpliwości, że zarówno w r.w.s.d. jak i w r.p.d.n. odrębnie uregulowano wymagania dotyczące osoby przystępującej do konkursu na stanowiska kierownicze w tych placówkach. Jak trafnie stwierdził to Sąd pierwszej instancji wymagania te są rozłączne i zostały wyczerpująco uregulowane w każdym z tych rozporządzeń.
Tym samym jeżeli zostaje ogłoszony konkurs celem wyłonienia kandydata na stanowisko kierownicze w placówce doskonalenia nauczycieli, to wymagania, jakie powinni spełnić kandydaci przystępujący do takiego konkursu wynikają z § 7-9 r.p.d.n., a nie z przepisów rozporządzenia w sprawie zajmowania stanowiska dyrektora w publicznej szkole.
Skoro zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 4 lit. a i b r.p.d.n. jednym z wymogów do zajmowania stanowiska dyrektora publicznej placówki doskonalenia nauczycieli było - przed przystąpieniem do konkursu na stanowisko dyrektora - uzyskanie co najmniej dobrej oceny pracy w okresie ostatnich pięciu lat lub w przypadku nauczyciela akademickiego pozytywną ocenę pracy w okresie ostatnich czterech lat pracy w uczelni, to brak spełnienia jednego z tych wymogów uniemożliwiał zarówno dopuszczenie kandydatki/kandydata do konkursu, jak i powierzenia takiej osobie stanowisko dyrektora placówki doskonalenia nauczycieli (Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w Z.).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 63 ust. 1, 10 i 21 Prawa oświatowego oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do powierzenia stanowiska Dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w Z. M. P. mimo, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie osoba ta spełniła wszystkie przesłanki do kandydowania na to stanowisko i została wybrana w konkursie.
Już samo zredagowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jednoczesną błędną wykładnię danego przepisu i zarazem niewłaściwie zastosowanie dotyczy co do zasady dwóch odrębnych form naruszenia prawa. Błędna wykładnia dotyczy wadliwej interpretacji normy prawnej, a niewłaściwie zastosowanie polega na wadliwej subsumpcji prawidłowo dekodowanej normy prawnej do stanu faktycznego.
Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika nie tylko forma naruszenia prawa materialnego objęta ww. przepisami, ale w ogóle nie wynika na czym miałoby polegać ich naruszenie.
Samo powołanie w zarzucie skargi kasacyjnej naruszenia określonego przepisu bez jakiegokolwiek uzasadnienia takiego zarzutu, a tym samym bez uzasadnienia, na czym polegało naruszenie prawa uniemożliwia w tym zakresie kontrolę zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastąpić strony skarżącej kasacyjnie w prawidłowym redagowaniu skargi kasacyjnej, a w tym także w wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. obowiązku uzasadnienia przytoczonej podstawy kasacyjnej. To strona skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika ma obowiązek wskazać nie tylko naruszone w jej ocenie przepisy, ale także wykazać na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Tym samym wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 63 ust. 1, 10 i 21 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, Naczelny Sąd Administracyjny nie może skontrolować zaskarżonego wyroku w oparciu o ten zarzut.
Nie jest zasadny zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 8 ust. 2 pkt 4 r.w.s.d. Także i w tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie § 8 ust. 2 pkt 4 r.w.s.d. ma postać niewłaściwego zastosowania polegającego na tym, że w stanie faktycznym tej sprawy nie było podstaw do unieważnienia postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w Z. Tak sformułowany zarzut, na co zwróciła uwagę strona przeciwna do strony skarżącej kasacyjnie, jest oczywiście niezasadny. Rozporządzenie w sprawie zajmowania stanowiska w publicznej szkole nie zawiera § 8 ust. 2 pkt 4. § 8 ww. rozporządzenia zawiera wprawdzie dwa ustępy, ale ustęp drugi obejmuje tylko dwa punkty. Cały § 8 r.w.s.d. reguluje wymagania wobec wicedyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i publicznej placówki oraz ich zespołów. Zaskarżona w tej sprawie przed Sądem pierwszej instancji uchwała obejmowała powierzenie stanowiska dyrektora, a nie wicedyrektora.
Przepisy r.w.s.d. nie regulują samego trybu konkursu na stanowiska kierownicze w tych placówkach, a tym samym zgodnie z art. 188 ust. 3 Prawa oświatowego stosuje się do samego przeprowadzenia konkursu przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428), dalej jako rozporządzenie w sprawie konkursu. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie konkursu organ prowadzący unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych niż wymienione w pkt 1-3 tego ustępu nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Być może intencją strony skarżącej kasacyjnie było zaskarżenie zarzutem skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie konkursu. Jednak skoro taki zarzut nie został zawarty w skardze kasacyjnej, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może go rozpoznać,
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 188 ust. 3 Prawa oświatowego w zakresie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że do konkursu na stanowisko dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli w Z. mogą być dopuszczone osoby, które spełniają wymagania wynikające z § 1 ust. 1 lub § 6 bądź § 12 r.w.s.d. Zgodnie z art. 188 ust. 3 ww. ustawy w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach wydanych na podstawie ust. 1 do placówek doskonalenia stosuje się przepisy dotyczące placówek.
W zakresie wymogów stawianych kandydatom na stanowiska kierownicze placówek doskonalenia nauczycieli wyczerpującą regulację zawiera r.p.d.n., a tym samym nie stosuje się wymagań stawianych kandydatom na stanowiska kierownicze w publicznych przedszkolach, szkołach lub innych placówkach niż placówki doskonalenia nauczycieli. Prawodawca ma prawo odmiennie określić wymagania stawiane kandydatom na dyrektorów publicznych przedszkoli lub szkół i placówek doskonalenia nauczycieli.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Uchwała ta w istotnym zakresie naruszała prawo, a skoro zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego i od dnia jej podjęcia minął okres jednego roku, to prawidłowym było stwierdzenie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna, jako niezasadna podlega na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddaleniu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało zasądzić od Województwa Lubuskiego na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty obliczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).