Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

III OSK 106/24

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

III OSK 106/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 104/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-28
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
art. 19 ust. 1 i ust. 2, art. 6, art. 27 ust. 1-6, art. 15 ust. 4
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 104/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 7 września 2012 r. nr XXIX.290.2012 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 104/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 7 września 2012 r. nr XXIX.290.2012 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 3 i ust. 4 lit. d, § 3 ust. 2 lit. b, § 4 ust. 1 lit. a, § 5 ust. 2- 6, § 6 ust. 5-6, § 9 ust. 2, § 12 ust. 1- 6, § 17 ust. 1 i 2, § 8 ust. 1, § 10 ust. 1, § 26, § 27, § 28, § 29 ust. 3, § 11 ust. 2, § 18 i § 19 ust. 1-3 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały.
W skardze Prokurator Okręgowy w [...] zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123 poz. 858 w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalania regulaminu, dalej: "u.z.z.w.") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej: u.s.g..) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP i § 118 w zw. z § 143 i § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 - dalej "z.t.p.") polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego, nieuprawnione zmodyfikowanie przepisów, niewypełnienie wskazanego upoważnienia ustawowego. Wskazane naruszenia skarżący opisał w punktach od 1 do 8 i szeroko je uzasadnił.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie jako niezasadnej z powodów wykazanych w odpowiedzi na skargę. Organ wskazał, że Regulamin był przedmiotem zmiany wynikającej z działań organu nadzorczego. Uchwałą nr XXX.307.2012 z dnia 27 września 2012 r. Rada Miejska w [...] dokonała zmian w uchwale nr XXIX.290.2012. Zmiana ta została opublikowana i weszła w życie 15 grudnia 2012 r. Między innymi doszło wówczas do skreślenia w rozdziale 10 Regulaminu pt. "Prawa i obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorcy usług po przyłączeniu do sieci", § 26, § 27 i § 28 Regulaminu. Stąd też w tym zakresie nie istnieje w obrocie prawnym przedmiot skargi Prokuratora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
Wskazując na art. 8 p.p.s.a., Sąd stwierdził brak podstaw do kwestionowania uprawnień Prokuratora do wniesienia przedmiotowej skargi. Odnośnie do wskazanej reasumpcji postanowień Regulaminu dokonanej w uchwale Sąd I instancji wyjaśnił, że zmiana lub uchylenie uchwały, stanowiąca o utracie mocy obowiązującej, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania.
Sąd Wojewódzki wypowiedział się co do zarzutów skargi odpowiednio do treści skargi, w punktach:
Ad. 1. Sąd podzielił pogląd Prokuratora, że w § 1 ust. 3 oraz ust. 4 lit. d Regulaminu, Rada Miejska powtórzyła oraz dokonała nieuprawnionej modyfikacji definicji pojęć "zbiorowe odprowadzenie ścieków" oraz "odbiorca usług", przez co naruszyła art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji i § 118 w zw. z § 143 i § 137 z.t.p.
Ad. 2. Za zasadny uznał Sąd I instancji pogląd Prokuratora odnośnie wadliwości § 3 ust. 2 lit. b oraz § 4 ust. 1 lit. a regulaminu. Zgodnie z § 3 ust. 2 lit. b, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewnia minimalny poziom usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, w tym dostawę wody o jakości spełniającej warunki określone w przepisach prawa. Z kolei § 4 ust. 1 lit. a Regulaminu wskazuje, iż przedsiębiorstwo zapewnia minimalny poziom usług w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym odbiór ścieków poprzez sieć kanalizacyjną w sposób ciągły. Jak wskazuje się w orzecznictwie "Taki sposób regulacji nie wyczerpuje pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego radzie gminy przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, bowiem organ odsyłając do powszechnie obowiązujących przepisów prawa (...) uchylił się od samodzielnego określenia minimalnego poziomu świadczonych usług, do czego został zobowiązany mocą art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy" (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. III SA/Gd 648/20). Regulamin winien określać jakość dostarczanej wody oraz odprowadzanych ścieków. W związku z powyższym, regulacja zawarta w § 3 ust. 2 lit. b i § 4 ust. 1 lit. a Regulaminu w sposób istotny narusza art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP z uwagi na wadliwą i niepełną realizację wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego do podjęcia kwestionowanej uchwały.
Ad. 3. Sąd podzielił argumentację Prokuratora odnośnie do § 5 ust. 2-6, § 6 ust. 5-6, § 9 ust. 2, § 12 ust. 1-6, § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu. Kwestię stron umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków (w tym ścieków deszczowych), formy umowy czy treści niezbędnych postanowień takiej umowy reguluje art. 6 u.z.z.w. Analiza przywołanego przepisu wskazuje, że kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, zmiany warunków umowy, skutki rozwiązania lub wygaśnięcia umowy, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, winny być uregulowane w umowie o oświadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Sąd Wojewódzki stwierdził, że w § 5 ust. 2-6, § 6 ust. 5-6, § 9 ust. 2, § 12 ust. 1-6, § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu organ stanowiący zawarł postanowienia, które wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. Powyższa delegacja nie przyznaje kompetencji do określenia treści umowy. Formę umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków ustawodawca określił w art. 6 ust 1 u.z.z.w. (forma pisemna), a w art 6 ust. 3 jakie winna zawierać postanowienia (m.in. okres obowiązywania umowy). Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a rada gminy uchwalająca regulamin nie ma podstaw prawnych, aby określać treść tej umowy, w szczególności w zakresie o jakim mowa w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. II OSK 63/19).
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w § 5 ust. 2 Regulaminu Rada Miejska z pewną modyfikacją powtórzyła uregulowanie ustawowe zawarte w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Stosownie do § 118 w związku z § 143 załącznika do z.t.p., w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 z.t.p., ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji.
Ad. 4. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora dotyczące wadliwości zapisów § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 Regulaminu jako przekraczających delegację ustawową wskazaną w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. poprzez uregulowanie w § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 Regulaminu zasad obliczania ilości wody dostarczanej do nieruchomości i ilości odprowadzanych ścieków. Sąd wskazał, że całościowa i kompletna regulacja powyższych kwestii została zawarta w art. 27 ust. 1-6 u.z.z.w. Przepis art. 27 ust. 2 i 3 u.z.z.w. stanowi normę kompetencyjną dla ministra właściwego (obecnie gospodarki wodnej) do określenia w drodze rozporządzenia warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz do określenia przeciętnych norm zużycia wody dla poszczególnych kategorii odbiorców. Ponadto, zgodnie z art. 27 ust. 4 i 5 u.z.z.w., ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie ich braku ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Tymczasem w § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 Regulaminu zasadniczo powtórzono art. 27 ust. 1, 2, 4 i 5 u.z.z.w. Przepisy § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 Regulaminu zostały zatem wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g i art. 7 i 94 Konstytucji RP;
Ad. 5. Sąd Wojewódzki uznał również zarzut naruszenia przekroczenia delegacji ustawowej wskazanej w art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach i ustaleniu w § 26, § 27 i § 28 szeregu praw i obowiązków dla odbiorcy usług i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Z przywołanego wyżej art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 - 9 u.z.z.w. wynika, iż Rada Gminy jest uprawniona do określenia obowiązków odbiorców usług i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wyłącznie w zakresie spraw w tym przepisie wymienionych. Obowiązków wymienionych w § 26-28 Regulaminu w postaci m.in. bieżącej kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków, kontroli urządzeń pomiarowych, dokonywania badań i pomiarów, nie można zakwalifikować jako mieszczących się w zakresie materii określonych w przywołanym przepisie u.z.z.w. Na uwagę w tym kontekście zasługują obowiązki odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wskazane w § 28 ust. 1 Regulaminu, który to obowiązek jest powtórzeniem treści art. 6 ust. 2 u.z.z.w. Materia zawarta w § 26 - § 28 generalnie winna być uregulowana w treści umowy między odbiorcą usług a przedsiębiorstwem. Kompetencja lokalnego prawodawcy ogranicza się do określenia "warunków i trybu zawierania umów", czym innym natomiast jest określenie warunków umowy, a więc treści jej postanowień. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. zatem zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa wskazanych powyżej.
Ad. 6. Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut przekroczenia delegacji ustawowej polegający na wprowadzeniu w § 29 ust. 3 Regulaminu obowiązku zawarcia umowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a Gminą, w celu zapewnienia dostawy wody na cele przeciwpożarowe, do czego Rada Miejska nie była upoważniona. Delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. daje podstawę do uchwalenia w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. W ramach tej delegacji nie mieści się odesłanie do umowy cywilnoprawnej, zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, gminą oraz jednostką straży pożarnej, dotyczącej sposobu określania należności przysługującej przedsiębiorstwu od gminy, z tytułu dostawy wody na cele przeciwpożarowe oraz ustalanie sposobu pobierania opłat za wodę do celów przeciwpożarowych. Taka regulacja może bowiem utrudnić, a w skrajnym przypadku uniemożliwić prowadzenie akcji przeciwpożarowej przez jednostkę straży pożarnej, która nie miałaby zawartej stosownej umowy. Z tego powodu należy przyjąć, że w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzi wyłącznie o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, a nie warunków formalnych. Regulacja § 29 ust. 3 Regulaminu została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 19 ust. 1 i 2 pkt 9 u.z.z.w w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz. art. 7 i 94 Konstytucji RP z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanych przepisów.
Ad. 7. Sąd Wojewódzki uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący wadliwości § 11 ust. 2 Regulaminu, w którym wskazano, że zasady obliczania należności wykorzystane za wodę pobraną z publicznych studni lub zdrojów ulicznych, do zasilenia publicznych fontann, do zraszania publicznych ulic, terenów zielonych, zostaną ustalone w umowie, zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a gminą. Zapis taki jest niedopuszczalny, ponieważ uregulowanie to nakłada obowiązek zawarcia pomiędzy przedsiębiorstwem a gminą stosownej umowy. Regulacja § 11 ust. 2 Regulaminu wykracza więc poza zakres umocowania ustawowego rady gminy do stanowienia prawa miejscowego, w konsekwencji została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 19 ust 1 i 2 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP;
Ad. 8. Sąd I instancji stwierdził, że zasadny jest zarzut przekroczenia delegacji ustawowej polegający na uregulowaniu w § 18 i § 19 ust. 1-3 Regulaminu zobowiązania odbiorcy usług do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu odbioru przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, a także uprawnienia przedsiębiorstwa do odmowy przyłączenia do sieci odbiorcy. Żaden przepis u.z.z.w. nie daje radzie gminy podstawy do nałożenia na odbiorcę obowiązku zawarcia ww. umowy w określonym terminie oraz nie uprawnia przedsiębiorstwa do odmowy przyłączenia do sieci odbiorcy. Nie sposób takiego upoważnienia wyinterpretować z brzmienia treści art. 19 ust 2 pkt 5 u.z.z.w. Regulacja § 18 i § 19 ust. 1-3 Regulaminu wykracza poza zakres umocowania ustawowego rady gminy do stanowienia prawa miejscowego, w konsekwencji została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 19 ust. 1 i 2 pkt 5 u.z.z.w. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Od wyroku Rada Miejska w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną, zarzucając wyrokowi :
- błędną wykładnię prawa procesowego, który miał wpływ na wynik sprawy - art. 8 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym przez pominięcie (i w konsekwencji przez brak odrzucenia skargi), iż wyłącznymi organami sprawującymi nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Nie ma wśród organów nadzoru (upoważnionych ustrojowo do kontroli legalności aktów prawa miejscowego albo inicjowania skarg przed sądem administracyjnym dot. takich aktów) prokuratury. Prokurator - wbrew skarżonemu wyrokowi - nie miał i nie ma obiektywnych podstaw do działania w świetle art. 8 § 1 p.p.s.a. tak jak wojewoda, tj. do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego;
- naruszenie przepisu prawa procesowego, który miał wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niezasadne zastosowanie i stwierdzenie nieważności regulacji zawartych w § 1 ust. 3 i ust. 4 lit. d, § 3 ust. 2 lit. b, § 4 ust. 1 lit. a, § 5 ust. 2-6, § 6 ust. 5-6, § 9 ust. 2, § 12 ust. 1-6, § 17 ust. 1 i 2, § 8 ust. 1, § 10 ust. 1, § 26, § 27, § 28, § 29 ust. 3, § 11 ust. 2, § 18 i § 19 ust. 1-3 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w [...] nr XX1X.290.2012 z dnia 7 września 2012 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] w zw. z błędną wykładnią przez Sąd art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez uznanie, że Regulamin narusza normę kompetencyjną przez przekroczenie upoważnienia ustawowego w sposób wskazany szczegółowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w [...] i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skarżony wyrok narusza także przepis prawa materialnego przez błędne stosowanie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. ponieważ pomija, że wszelkie projekty lub zmiany regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy opiniuje wyspecjalizowany organ, tj. właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej przedsiębiorstwa państwowego Wody Polskie w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Ustawodawca nie przewiduje przy tym istnienia alternatywnej formuły kształtowania treści regulaminu, polegającej na eliminowaniu z jego treści uchwały w formule: skarga prokuratora - wyrok sądu administracyjnego z jednoczesnym pominięciem stanowiska powołanego do tego wyspecjalizowanego organu. Rozpoznanie przez Sąd Wojewódzki skargi i stwierdzenie nieważności części regulacji regulaminu prowadzi do powstania chaosu prawnego wynikającego z faktu, że Sąd stosuje w sprawie standardy i wymogi do aktu regulaminu - normatywnego uchwalonego w innej rzeczywistości interpretacyjnej - wynikające:
1) ze zmiany ustawowej, która miała miejsce w 2017 r. i 2000 r., tj. wiele lat po uchwaleniu przedmiotowego regulaminu w 2012 r. polegającej na wprowadzeniu Wód Polskich do procesu przyjmowania regulaminu (jego zmiany) oraz na wprowadzeniu art. 19a) do ustawy (z mocą od 19 września 2000 r.) oraz zmianie układu art. 19, któremu obecny kształt nadał art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2180) zmieniającej ustawę z dniem 12 grudnia 2017 r.
2) z ewolucji interpretacyjnej tych samych przepisów kompetencyjnych (znajdującej swoje odzwierciedlenie w działalności Wód Polskich i orzecznictwie sądów administracyjnych po 2017 r.), które w sposób niezmieniony obowiązują od 2001 r. Treść normy kompetencyjnej pozostał w zasadzie niezmieniony (za wyjątkiem art. 19a ustawy, o czym niżej).
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd orzekał co do przepisów regulaminu, które od ponad 10 lat nie obowiązywały i w istocie nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Skarżony regulamin był przedmiotem zmiany wynikającej z działań Wojewody Mazowieckiego. Zmiana ta została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego pod poz. 8305 i weszła w życie 15 grudnia 2012 r. Doszło wówczas do skreślenia w rozdziale 10 Regulaminu pt. "Prawa i obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorcy usług po przyłączeniu do sieci", § 26, § 27 i § 28 Regulaminu. Innymi słowy Sąd orzekał - z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. - w stosunku do tych przepisów Regulaminu, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego i które nie obowiązywały w dniu złożenia skargi przez Prokuratora.
W ocenie kasatora, wyrok WSA w Warszawie narusza nadto przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. przez niezasadne zastosowanie w zw. z błędną wykładnią przez Sąd art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej i uznanie, że Regulamin narusza normę kompetencyjną przez przekroczenie upoważnienia ustawowego w wyniku:
1) naruszenia przez Radę Miejską w [...] upoważnienia ustawowego oraz nieuprawnione zmodyfikowanie w § 1 ust. 3 i ust. 4 lit. d treści art. 2 pkt 3 oraz pkt 20 ustawy - definicji. Tymczasem zbiorowe odprowadzanie ścieków polega na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków przez przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne Powołana przez Sąd definicja zbiorowego odprowadzania ścieków wskazuje, że jest to "działalność polegając na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne". Trudno przyjąć na czym miałaby polegać niedozwolona modyfikacja definicji ustawowej i na czym miałaby być traktowana taka zmiana jako rażąco naruszająca prawa, tj. taka, która powinna stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności z mocą wsteczną - 10 lat. Dodatkowo podkreślić trzeba, że uznane obecnie przez Sąd za nieważne regulacje zostały ukształtowane pod wpływem wniosków organu nadzorczego w wyniku których Rada Miejska w [...] uchwałą z 27 września 2012 r. dokonała zmian w uchwale z 7 września 2012 r. Zmodyfikowano wówczas treść § 1 ust. 3 Regulaminu oraz treść § 1 ust. 4 lit. d. W ocenie Rady Miejskiej, w takim wypadku trudno uznać, aby po 10 latach regulacje wprowadzone uchwałą o charakterze reasumpcji traktować jako rażąco naruszające prawo - skutkujący ich nieważnością z mocą 10 lat wstecz. W ocenie Gminy, stanowiłoby niedopuszczalną i oczywiście sprzeczną z zasadną określoną w art. 2 Konstytucji RP ingerencję w trwałość stosunków prawnych obowiązujących na terenie Gminy, dotyczących kilku tysięcy odbiorców usług. Poza tym zamieszczenie w Regulaminie definicji zbiorowego odprowadzania ścieków oraz odbiorcy usług opisanych w sposób zrozumiały dla mieszkańców, trudno uznać za "istotne" naruszenie prawa w ogóle;
2) niewypełnieniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 2 lit. b i § 4 ust. 1 lit. a Regulaminu należy wskazać, że zarzut ów jest niezasadny. Minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody oraz jakości ścieków, której przedsiębiorstwo może przyjmować od odbiorców, są i były określone szczegółowo w aktach podustawowych (rozporządzeniach). W szczególności wymagana jakość wody była wówczas określona na kilkudziesięciu stronach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61 poz. 417 oraz z 2010 r. Nr 72, poz. 466). Stąd brak jest przesłanek do tego, aby w Regulaminie Rada Gminy "przepisywała" treść normatywną opisaną szczegółowo w rozporządzeniach jakościowych wymogów wody i ścieków. Gdyby to Rada Gminy wówczas lub obecnie uczyniła spotkałaby się z zarzutem jak w pkt 1, tj. nieuprawnionym powielaniem norm zawartych już przez prawodawcę w rozporządzeniach. Stąd rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie również należy uznać za chybione;
3) przekroczenia delegacji ustawowej poprzez uregulowanie w § 5 ust. 2-6, § 6 ust. 5-6, § 9 ust. 2, § 12 ust. 1-6, § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu. Zarzut ten także jest niezasadny. Pojęcie "określania warunków umów" sprowadza się do wskazania elementów, które są i będą niezbędne w umowach zawieranych przez odbiorcę usług z przedsiębiorstwem wodnokanalizacyjnym. Innymi słowy, w sytuacji wytworzenia obecnie odmiennych interpretacji ogólnie sformułowanego przepisu kompetencyjnego przez podmiot dążący do ograniczenia uprawnień rad gmin, nie możemy mówić o nieważności regulacji Regulaminu tylko dlatego, że po upływie 10 lat od jego uchwalenia dany podmiot uznaje za zasadną wprowadzenie i stosowanie interpretacji zawężającej. Zresztą, taka wykładnia pozostaje w sprzeczności z gwarantowaną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP sferą samodzielności prawnej samorządu terytorialnego, której to normy interpretacyjnej - zdaje się nie zauważać Sąd I instancji.
4) uregulowania w § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 Regulaminu zasad obliczania ilości wody dostarczanej do nieruchomości i ilości odprowadzanych ścieków, do czego Rada Miejska nie była upoważniona - pogląd Sądu I instancji jest niezasadny, gdyż zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy w regulaminie należy określić "sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach". Stąd wskazanie w przedmiotowej uchwale, że "ilość dostarczanej wody ustalana jest na podstawie wskazań wodomierza głównego" oraz że "ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w przypadku ich braku jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie", w żaden sposób - wbrew skarżonemu wyrokowi - nie przekracza normy kompetencyjnej zawartej w ustawie;
5) przekroczenia delegacji ustawowej i ustaleniu w § 26, § 27 i § 28 i § 29 szeregu praw i obowiązków dla odbiorcy usług i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego skarżąca kasacyjnie wskazała, że w uchwale brak jest jednostki redakcyjnej § 28 oraz § 29. Odnośnie § 26 i § 27 podstawą wprowadzenia takiej regulacji był art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy stanowiący o uprawnieniu do określania warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Stąd wniosek o oddalenie i tego zarzutu.
6) przekroczenia delegacji ustawowej przez wprowadzenie w § 11 ust. 2 Regulaminu obowiązku zawarcia umowy pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a Gminą, do czego - w ocenie Sądu - Rada Miejska nie była upoważniona. Tymczasem norma, o której mowa stanowiła i wciąż stanowi jedynie w sposób ogólny, że warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług określa uchwałą Rada Gminy. Kompetencja w żaden sposób nie zawiera zakazu wskazania, aby rozliczenie za wodę pobraną przez gminę na cele publiczne nie mogło się odbywać na podstawie zawartej umowy. Zresztą na jakiej innej podstawie strony miałyby rozliczać się za dostarczaną wodę np. na potrzeby cmentarzy. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych Gmina musi mieć podstawę w postaci umowy do zapłaty za wystawioną fakturę, zaś z umowy musi wynikać jakie są zasady rozliczeń, ceny usług, terminy płatności etc. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że te wszystkie elementy są dorozumiane i ustawowo określone, to i tak brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że taki zapis w regulaminie stanowi "istotne naruszenie prawa", które powinno prowadzić do usunięcia z obrotu prawnego § 11 ust. 2 Regulaminu.
8) przekroczenia delegacji ustawowej w § 18 i § 19 ust. 1 - 3 Regulaminu. Wyrok i w tym zakresie jest niezasadny. Po pierwsze, w ramach kompetencji do ustalenia warunków zawarcia umowy możliwe i potrzebne jest wskazanie obowiązku zawierania przez odbiorcę umów tak by możliwe było rozpoczęcie rozliczania się z tytułu świadczonych przez przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne usługi. Innymi słowy, bez zawarcia umowy ścieki byłyby odbierane a woda dostarczana, zaś przedsiębiorstwo nie miałoby podstaw do wystawienia faktury Vat, itd. Po drugie, potrzebne i konieczne jest określenie przesłanki odmowy wydania warunków technicznych inwestorowi w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne nie ma możliwości technicznych zapewnienia świadczenia takich usług. Chodzi o to aby strona nie miała wówczas skutecznego roszczenia podmiotowego w tym zakresie. W tym kontekście regulacja zawarta w § 19 ust. 1 Regulaminu stanowi dopełnienie i wykonanie regulacji ustawowej. Należy zauważyć, że odmienne podejście spowoduje, że każdy podmiot będzie miał roszczenie o wydanie warunków o przyłączenie do sieci niezależnie od tego czy techniczne uwarunkowania na to pozwalają, czy też nie. Zawarta w art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy norma kompetencyjna pozwala na wprowadzenie wprost do regulaminu takich ograniczeń, które i tak istnieją i będą istniały.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143)
- "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna ze wskazanych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Za bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia prawa procesowego sformułowany jako naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym z argumentacją wskazującą na braku podstaw prawnych po stronie Prokuratora do wniesienia skargi oraz Sądu do kontroli zaskarżonej uchwały.
Podstawę prawną do udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.
W świetle tej normy prokurator ma niezależne uprawnienie do zaskarżania uchwał, w tym aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i ma ono charakter samoistny w tym sensie, że wniesienie skarg przez te podmioty nie zależy od uprawnień innych legitymowanych podmiotów. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z przejawów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten nie występuję w tym postępowaniu w swoim imieniu, we własnym interesie, lecz w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego. Nieuzasadniona prawnie i chybiona jest również argumentacja organu porównująca kompetencje wojewody i prokuratora w kontekście wniosku o niedopuszczalności udziału prokuratora w sprawie i odrzucenia jego skargi.
Ustawowych uprawnień prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty organów w żaden sposób nie ograniczają i nie wyłączają przepisy art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczące powierzenia organom władzy publicznej, niepowiązanym z samorządem więzią hierarchiczną, nadzoru nad legalnością działalności jednostek samorządu terytorialnego. Na tle przywołanych ustaw niewątpliwe należy odróżnić prawo wojewody do kontroli działalności gminy, które obejmuje kompetencje do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych i unieważniania uchwał organów gminy (vide: rozdział 10 u.s.g.) od zagadnienia legitymacji procesowej prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym (p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kompetencją sądów administracyjnych jest m.in. orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Orzeczenia sądów administracyjnych o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego są podejmowane w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 175 Konstytucji) i nawet jeżeli odnoszą te same skutki wobec aktów organów gminy jak rozstrzygnięcia nadzorcze, nie są aktami nadzoru nad działalnością organów.
Wobec powyższego oraz uwzględniając ustrojową rolę sądów administracyjnych nie do zaakceptowania jest pogląd autora skargi kasacyjnej o nieuprawnionym kształtowaniu treści zaskarżonej uchwały - regulaminu przez Sąd (i prokuratora) poprzez wyeliminowanie z mocą wsteczną z obrotu prawnego części jej postanowień. Uprzednie, pozytywne stanowiska organów opiniujących zapisy Regulaminu, w żaden sposób nie ograniczają kompetencji orzeczniczych Sądu.
Nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej, wedle którego Sąd Wojewódzki miałby dopuścić się naruszenia prawa, bowiem orzekał co do przepisów Regulaminu, które już nie obowiązywały i "w istocie nigdy nie weszły do obrotu prawnego".
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sporna uchwała z 7 września 2012 r. weszła w życie w terminie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, co miało miejsce 13 listopada 2012 r. pod poz. nr 7539 i w pierwotnym kształcie obowiązywała od 28 listopada 2012 r., a więc wywoływała skutki prawne do dnia 15 grudnia 2012 r. Z tą datą dopiero weszły w życie przepisy zmieniające dotychczasowe zapisy Regulaminu uchwałą z 27 września 2012 r. Przy czym należy dostrzec, że zmiany, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie dotyczą tylko części unieważnionych obecnie przepisów. Nadto, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, przy ocenie zgodności z prawem uchwały Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Późniejsze zmiany w uchwale, czy wyeliminowanie części zaskarżonej uchwały nie mają wpływu na kontrolę jej legalności (zob. postanowienie NSA z 12 listopada
2019 r. o sygn. akt II OZ 1022/19 i powołane tam orzecznictwo).
Z tego powodu nie sposób zaakceptować oczekiwania skarżącej kasacyjnie, wedle którego, Sąd Wojewódzki miałby skargę Prokuratora odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny za celowe uznał zwrócenie uwagi, że stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Niewątpliwie argumentacja skargi kasacyjnie powinna być czytelna i przypisana do konkretnych zgłoszonych naruszeń norm. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest odrębnym elementem skargi kasacyjnej.
Przypomnienie przedstawionych uwag okazało się konieczne ze względu na sposób sformułowania skargi kasacyjnej, która została sporządzona co najmniej niestarannie. Część z zarzutów w niej podniesionych została ujęta w jej uzasadnieniu, nie zaś w ramach podstaw procesowych lub materialnoprawnych zarzutów skargi kasacyjnej. Argumentacja skargi kasacyjnej nie jest przyporządkowana do zgłoszonych naruszeń, w części pozostaje w oderwaniu od konkretnych przepisów i stanowiska Sądu, co miało wpływ na zakres kontroli Sądu kasacyjnego.
Argumenty ujęte w pkt 1 i 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej nie zostały zredagowane w sposób w jaki wymaga tego przepis art. 174 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a., tj. czytelnie kwalifikujący naruszenie prawa przez Sąd Wojewódzki. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł przedmiotem oceny poddać argumentów o wadliwości zaskarżonego orzeczenia wobec nieuwzględnienia zmian przepisów, które miały miejsce po wydaniu spornej uchwały, w tym przepisów ustawy Prawo wodne. Podnoszone ogólnie kwestie znacznego upływu czasu od daty podjęcia zaskarżonej uchwały, trwałości stosunków prawnych z odbiorcami oraz konieczność wprowadzenia zrozumiałych dla odbiorców przepisów Regulaminu także nie mogą stanowić argumentów dostatecznych do wykazania naruszenia prawa przez Sąd Wojewódzki.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty dotyczące wadliwego zastosowania przez Sąd art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i stwierdzenia nieważności § 1 ust. 3 i ust. 4 lit. d, § 3 ust. 2 lit. b, § 4 ust. 1 lit. a, § 5 ust. 2-6, § 6 ust. 5-6, § 9 ust. 2, § 12 ust. 1-6, § 17 ust. 1 i 2, § 8 ust. 1, § 10 ust. 1, § 26, § 27, § 28, § 29 ust. 3, § 11 ust. 2, § 18 i § 19 ust. 1-3 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w [...] nr XX1X.290.2012 z dnia 7 września 2012 r., okazały się niezasadne.
Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej są upoważnione do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Akty prawa miejscowego jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw. W konsekwencji, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy, co nakazuje konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych.
Przepis art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zborowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 - "u.z.z.w.") ściśle regulował zakres spraw i zagadnień, które mogą stać się przedmiotem unormowania organu gminy w formie aktu prawa miejscowego. Stanowił, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4) warunki przyłączania do sieci;
5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;
7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że wskazane przez Prokuratora postanowienia Regulaminu z 7 września 2012 r. w sposób istotny naruszały art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. z § 143 i § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", gdyż nie realizowały w sposób właściwy delegacji ustawowej. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw.
Trafnie dostrzegł Sąd I instancji, że w § 1 ust. 3 oraz ust. 4 lit. d Regulaminu, Rada Miejska przekroczyła swoje kompetencje legislacyjne powtarzając i modyfikując ustawowe definicje pojęć "zbiorowe odprowadzenie ścieków" oraz "odbiorca usług" z art. 2 pkt 3 i pkt 20 u.z.z.w., co stanowi o istotnym naruszeniu normy kompetencyjnej. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła tego stanowiska. Kwestionując sądową ocenę skarżąca kasacyjnie nie przeprowadziła rzeczowej i merytorycznej polemiki z oceną Sądu w celu wykazania niewłaściwego zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. Ogólnie powoływane okoliczności późniejszej zmiany postanowień uchwały i ukształtowania jej treści na skutek wniosków organu nadzorczego oraz przekonanie organu o niezasadnej ingerencji w trwałość stosunków prawnych na terenie gminy nie stanowią odpowiedniego uzasadnienia do zarzutu błędnej wykładni art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w (w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Skarżący kasacyjnie organ nie podważył również skutecznie sądowej oceny postanowień § 3 ust. 2 lit. b oraz § 4 ust. 1 lit. a jako nierealizujących w pełni upoważnienia ustawowego z art. 19 u.z.z.w. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Regulamin świadczenia usług w ramach określenia minimalnego poziomu świadczonych usług winien wskazywać minimalne parametry dostarczanej wody takie jak ciśnienie, jakość i ilość wody, zgodnie z normami ustalonymi właściwym rozporządzeniem (por. wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt III OSK 6981/21). Błędne jest przekonanie organu, że określenie takich danych w Regulaminie stanowiłoby powtórzenie obwiązujących wówczas norm rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, ponieważ normy te określają adresatowi tych przepisów - gminie minimum wskaźników jakościowych dostarczanej wody, które powinna gwarantować odbiorcom gmina. Określenie przepisami minimum poziomu usług nie oznacza, że parametry jakościowe wody "oferowane" przez gminę końcowemu odbiorcy nie mogą być ustalone na wyższym poziomie od minimalnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest także stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził przekroczenie przez organ delegacji ustawowej w zapisach § 5 ust. 2-6, § 6 ust. 5-6, § 9 ust. 2, § 12 ust. 1-6, § 17 ust. 1 i 2 Regulaminu, zawierających szereg szczegółowych kwestii, które winny zostać uregulowane w umowie pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług. Organ gminy nie jest władny do regulowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie ich do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym.
Słusznie Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 6 u.z.z.w., który w art. 6 ust. 3 jednoznacznie określał minimalne postanowienia jakie winna zwierać umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Analiza całej tej regulacji wskazuje, że kwestie dotyczące praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie i treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego. W związku z powyższym lokalny prawodawca nie może już wkraczać w tę materię. W spornym Regulaminie w sposób nieuprawniony powtórzono przepisy u.z.z.w. w zakresie elementów umowy zawieranej pomiędzy Przedsiębiorstwem a Odbiorcą Usług, modyfikując przy tym treść ustawowego przepisu. Tytułem przykładu można wskazać tu zapis § 5, że umowa zawiera postanowienia dotyczące procedur i warunków usuwania awarii urządzeń i dokumentów upoważniających do wstępu na teren nieruchomości. Podczas gdy art. 6 ust. 3 pkt 3a u.z.z.w. wskazuje na obligatoryjne postanowienie umowne tylko co do warunków usuwania awarii urządzeń.
Odnosząc się do uzasadnienia organu tego zarzutu kasacyjnego należy ponownie podkreślić, że wpływ za zakres i wynik instancyjnej kontroli ma prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych i dlatego też istotne jest czytelne, rzeczowe sformułowanie zarzutów i tak samo ich uzasadnienie. Zbyt ogólnikowe argument skargi kasacyjnej w tym zakresie nie poddawały się właściwej kontroli merytorycznej Sądu kasacyjnego i mogły odnieść oczekiwanego skutku. Wyjaśnić tu ponownie można, że na ocenę poprawności legislacji lokalnej organu nie mógł mieć żadnego znaczenia upływ czasu od daty podjęcia uchwały i jej późniejsze zmiany.
Zasadnie też Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na wadliwości przepisów § 8 ust. 1 i § 10 ust. 1 Regulaminu jako przekraczających delegację ustawową wskazaną w art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 3 u.z.z.w. określa, że w Regulaminie ustala się sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach i takie ustalenia, jak można odczytać, zawiera § 7 Regulaminu. Natomiast uregulowanie w § 8 ust. 1 Regulaminu materii rozliczeń i norm zużycia w postaci zapisu o ustalaniu ilości dostarczanej wody na podstawie wskazań wodomierza głównego w razie jego braku w oparciu o przeciętne normy zużycia wody z odesłaniem do odpowiednich przepisów rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową. Tak samo nieupoważniony jest zapis w § 10 ust. 1 Regulaminu o tym, że ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w przypadku ich braku ilość odprowadzonych ścieków ustala się jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie.
Kwestie te zostały już uregulowane w art. 27 u.z.z.w. Ustawodawca wprost wskazał, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody (art. 27 ust. 1). W podobny sposób uregulował też pomiar ilości odprowadzonych ścieków.
W Regulaminie powtórzono zatem w sposób nieuprawniony treści ustawowych uregulowań, co jak już wyjaśniono jest błędem legislacyjnym.
Jako nieuprawnione należy ocenić również zarzut skargi kasacyjnej odnośnie stwierdzonego przez Sąd Wojewódzki przekroczenia przez organ delegacji ustawowej postanowieniami uchwały zawartymi w § 26, § 27, § 28 i § 29 Regulaminu. Norma kompetencyjna art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zawiera upoważnienie do określenia w Regulaminie praw i obowiązków przedsiębiorstwa i odbiorcy usług tylko takich, które zostały wymienione w pkt od 1 do 9 tego artykułu. Tymczasem zapisy § 26, § 27, § 28 Regulaminu dotyczącą obowiązku przedsiębiorcy do bieżącej kontroli ilości i jakości odprowadzanych ścieków bytowych i przemysłowych, regulują prawo wstępu na teren nieruchomości odbiorcy w celu kontroli urządzeń pomiarowych, zasady przeglądów oraz zasady odcięcia wody lub przyłączy, a także obowiązki odbiorcy w zakresie sposobu użytkowania instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej i odpowiedzialność z tego tytułu. Kwestie te wykraczają poza upoważnienie ustawowe i jak słusznie dostrzegł Prokurator winny być w większości uregulowane umową. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że kwestie prawa dostępu na teren nieruchomości w celu kontroli urządzeń osób reprezentujących przedsiębiorstwo, czy odcięcie dostaw wody i zamkniecie przyłącza zostały oraz obowiązki odbiorcy o których mowa w § 28 Regulaminu zostały uregulowane w poszczególnych artykułach w Rozdziale 2 u.z.z.w. pt. Zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
Jeśli chodzi o zapis § 29 Regulaminu to delegacja z art. 19 ust. 2 pkt u.z.z.w. daje podstawę do określenia w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, nie stanowi jednak o prawie do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej, a takie odesłanie zawiera wymieniony paragraf. W delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. chodzi wyłącznie o uregulowanie warunków faktycznych bądź technicznych dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe.
Nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że w tym zakresie Sad I instancji wypowiedział się co do nieistniejącej, bo uchylonej jednostki Regulaminu. Ponownie trzeba zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki prawidłowo odniósł się do postanowień obowiązującej do 28 listopada 2012 r. uchwały z 7 września 2012 r., które w sposób nieuprawniony regulowały prawa i obowiązki dla odbiorcy usług i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ocenie Sądu I instancji podlegała jedynie pierwotna uchwała w niezmienionym prawnie kształcie i późniejsze zmiany błędnych zapisów uchwały nie mają wpływu na ocenę spornej uchwały.
Rację ma również Sąd Wojewódzki, że przepis § 11 ust. 2 Regulaminu, w którym wskazano, że zasady obliczania należności wykorzystane za wodę pobraną z publicznych studni lub zdrojów ulicznych do zasilenia publicznych fontann, do zraszania publicznych ulic, terenów zielonych, zostaną ustalone w umowie, zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a gminą, jest niedopuszczalny. Podobnie jak w przypadku poboru wody na cele przeciwpożarowe ustawodawca nie upoważnił w delegacji ustawowej organu do odesłania w Regulaminie, w kwestii rozliczeń za "publiczny" pobór wody, do umowy cywilnoprawnej. Należy wskazać tu na art. 22 u.z.z.w., który określa, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne za pobór takiej wody obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie.
Zasadnie też stwierdził Sąd I instancji przekroczenie przez organ delegacji ustawowej w uregulowaniu § 18 i § 19 ust. 1-3 Regulaminu. Przepis u.z.z.w. nie dają radzie gminy kompetencji do nałożenia w Regulaminie na odbiorcę obowiązku zawarcia umowy o świadczenie usług w określonym terminie oraz do ustalenia podstawy odmowy przyłączenia do sieci odbiorcy, gdy warunki techniczne na to nie pozwalają. Nie sposób takiego upoważnienia wyinterpretować z brzmienia art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w., a ponadto materię tą reguluje wprost ustawa. Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda, lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z regulacji wynika, że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej normy wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18).
Odpowiadając tu na argumenty skarżącej kasacyjnie należy wskazać, że z uwagi na zasady właściwej legislacji lokalnej, o których mowa była na wstępie, wyjaśnienia organu gminy odnośnie omówionego naruszenia prawa nie mogły być uwzględnione.
Mając na uwadze powyższe, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a.
Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.