III OSK 1051/24

III OSK 1051/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1870/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-15
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 97 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 916
art. 37 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1870/23 w sprawie ze skargi J.M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 27 czerwca 2023 r., nr DOA-WPPOH.43.35.2021.MW w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1870/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę J.M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy) z 27 czerwca 2023 r., nr DOA-WPPOH.43.35.2021.MW wydanego po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: RDOŚ) z 6 września 2021 r., znak WOPN.43.1.1.2021.AB.2. w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się J.M. (dalej: skarżąca kasacyjnie, skarżąca) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronnie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094, 111; dalej: u.u.i.ś.), poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 w sytuacji, gdy ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na obszar Natura 2000, bowiem w bardzo bliskim sąsiedztwie skarżącej tj. na działkach [...] (odległość od nieruchomości skarżącej 54 m), [...] (36 m), [...] (37 m), [...] (29 m), [...] (30 m), [...] (96 m) istnieją zabudowania, w tym budynki mieszkalne i gospodarcze oraz infrastruktura do ich obsługi, a w stosunku do działki [...] wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy, co tym samym oznacza, iż organy środowiskowe pozwoliły na istnienie terenu zabudowanego na terenie chronionym nie wyrażając obaw z zakresie negatywnego wpływu na cele ochrony;
b) art. 97 ust. 5 u.u.i.ś. poprzez zastosowanie niekorzystnej dla obywatela interpretacji, co doprowadziło do zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia, jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, podczas gdy z dokumentów przedłożonych przez skarżącą, w szczególności charakterystyki przedsięwzięcia wynika jednoznacznie, że nie jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000;
c) art. 21 Konstytucji i art. 5 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez nałożenie na skarżącą ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności w sposób dowolny bez pogłębionej analizy w zakresie konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na obszar Natura 2000;
d) art. 32 Konstytucji RP gwarantującego równość wszystkich wobec prawa i zapewniającego prawo równego traktowania przez władze publiczne poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, podczas gdy w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej na działkach [...] (odległość od nieruchomości skarżącej 54 m), [...] (36 m), [...] (37 m), [...] (29 m), [...] (30 m), [...] (96 m) istnieje zabudowa oraz infrastruktura do jej obsługi, a właścicielom działek przyległych do jeziora tj. m.in. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] umożliwiono budowę pomostów w rezultacie czyniąc linię brzegową gęsto poprzecinaną pomostami i intensywnie użytkowaną rekreacyjnie, co także ma działanie płoszące, a mimo powyższego nie zostało zakwestionowane przez organ;
e) art. 191 ust. 2 TFUE i art. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916, 1726, 2185, 2375) poprzez błędną wykładnię zasady przezorności, bowiem przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, iż zezwala na zastosowanie "zasady przezorności" nie w każdym przypadku, gdy negatywne oddziaływanie nie zostało udowodnione, ale wtedy, gdy dowiedzenie negatywnego oddziaływania jest niemożliwe m.in. ze względu na brak wiedzy to umożliwiającej, brak odpowiednich metod badawczych, czy też ze względu na inne trudności nie do przezwyciężenia natomiast ze stanu faktycznego na analizowanym terenie, w tym zabudowy i wykorzystywania działek sąsiednich oraz brzegu jeziora, wynika, że inwestycja skarżącego jest nieznacząca dla środowiska i zasada przezorności nie powinna mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 803; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.), poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd I instancji działalności organów administracji publicznej występujących w niniejszej sprawie, przejawiającą się w braku zastosowania środka określonego w treści wskazanej podstawy prawnej zarzutu, tj. uchylenia skarżonego postanowienia GDOŚ oraz poprzedzającego postanowienia RDOŚ, na mocy których nałożono na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, podczas gdy stan faktyczny w niniejszej sprawie nie uzasadniał postępowania organów;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim w zakresie oceny wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a tym samym dokonanie niewłaściwej klasyfikacji przedsięwzięcia i przyjęcie, że przedsięwzięcie to może potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym nałożeniem na skarżącą obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie oraz jego niewłaściwej ocenie z uwagi na przyjęcie, że okoliczności niniejszej sprawy nie są wystarczające dla oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, podczas gdy ustalenie rzeczywistego wpływu inwestycji na ten obszar nie wymaga przeprowadzenia wnikliwych badań w ramach sporządzania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, gdyż z okoliczności wynika że na działkach [...] (odległość od nieruchomości skarżącej 54 m), [...] (36 m), [...] (37 m), [...] (29 m), [...] (30 m), [...] (96 m) istnieją zabudowania, w tym budynki mieszkalne i gospodarcze oraz infrastruktura do ich obsługi, w stosunku do działki [...] wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy, a na wysokości działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] umożliwiono budowę pomostów w rezultacie czyniąc linię brzegową gęsto poprzecinaną pomostami i intensywnie użytkowaną rekreacyjnie co tym samym oznacza, iż organy środowiskowe pozwoliły na istnienie terenu zabudowanego i intensywnie użytkowanego na terenie chronionym nie wyrażając obaw z zakresie negatywnego wpływu na cele ochrony;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez wyrażenie przez Sąd I instancji aprobaty dla oceny materiału dowodowego przeprowadzonej przez organ II instancji, która wbrew stanowisku Sądu oparta była o arbitralne pomijanie istotnych dowodów z całości materiału dowodowego lub ich bagatelizowanie w miejsce merytorycznej analizy z uwagi na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym przez brak dostatecznego uwzględnienia, że działka skarżącej położona jest pośród zlokalizowanych wokół niej w odległości od 29 do 90 m zabudowań, w tym budynków mieszkalnych oraz infrastruktury do ich obsługi, co oznacza istnienie czynnika skutkującego antropizacją środowiska przyrodniczego oraz przez zignorowanie okoliczności wskazujących na niskie prawdopodobieństwo występowania gatunków chronionych na terenie działki inwestycyjnej oraz w jej sąsiedztwie z uwagi na ich wykorzystywanie obszaru analizowanego, a zamiast tego oparcie się na posiadanych przez organ danych teoretycznych, nieodnoszących się do tej konkretnej nieruchomości, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem doprowadziło do nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, podczas gdy stan faktyczny w niniejszej sprawie wskazuje na brak negatywnego oddziaływania inwestycji na cele obszaru chronionego, a co więcej dowodzi, że to właśnie organ dopuścił możliwość posadowienia wskazanych wyżej zabudowań, co powoduje iż czynnik antropopresji na analizowanym terenie został już wprowadzony, a teren przestał mieć znaczenie dla przedmiotów ochrony;
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy postanowienie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem art. 7a w zw. z art. 6 i art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. wobec naruszenia wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia naruszającego przepisy prawa materialnego i procesowego oraz pominięcie przepisu zobowiązującego do rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony i nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu inwestora w postaci realizacji planowanej inwestycji;
g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek uznania przez Sąd I instancji iż organ II instancji nie naruszył prawa materialnego, pomimo że w niniejszej sprawie naruszono przepisy prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ramach formułowania zarzutów, skarżąca kasacyjnie ponownie zwróciła uwagę na błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i polegających na: przyjęciu, że nieruchomość skarżącej pozostaje częścią otwartych terenów rolnych, a realizacja przedmiotowej wiązać się będzie ze zmianą dotychczasowego użytkowania terenu i przekształceniem terenu rolnego w obszar zabudowany z zielenią przydomową, podczas gdy na działkach [...] (odległość od nieruchomości skarżącej 54 m), [...] (36 m), [...] (37 m), [...] (29 m), [...] (30 m), [...] (96 m) istnieją zabudowania, w tym budynki mieszkalne i gospodarcze oraz infrastruktura do ich obsługi, a na wysokości działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] linia brzegowa jeziora jest gęsto poprzecinana pomostami i intensywnie użytkowana rekreacyjnie co tym samym oznacza, iż nieruchomość skarżącej okalają tereny zabudowane i intensywnie użytkowane, a zatem na analizowanym terenie bytują ludzie, w konsekwencji teren ten nie sprzyja występowaniu tam miejsc lęgowych i żerowych ptactwa, a ponadto istnienie wskazanych legalnych zabudowań świadczy, iż organy ochrony środowiska świadomie i dobrowolnie pozwoliły na występowanie terenu zabudowanego, a tym samym czynnika antropopresji, na terenie chronionym.
Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie zaś o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zwróciła uwagę na niewielki charakter inwestycji, będącej zabudową jednorodzinną i niemającą znaczącego wpływu na obszar Natura 2000.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, doszło do rażącej dysproporcji pomiędzy wymaganymi dla realizacji przedsięwzięcia środkami ochrony środowiska, a samą skalą inwestycji – również z racji braku zasygnalizowanych nieprawidłowości w decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...].
W skardze kasacyjnej podniesiono także, że organ w uzasadnieniu postanowienia nieprawidłowo zasygnalizował zagrożenie dla siedlisk m.in. poprzez utratę miejsc żerowania, rozrodu i przebywania. Skarżąca utrzymuje jednak swoje stanowisko, że przedsięwzięcie nie stanowi zagrożenia dla awifauny. Podkreśla, że w pobliżu nieruchomości znajdują się inwestycje o podobnym charakterze, których realizacja uczyniła okolicę nieatrakcyjną dla ptactwa. Brak istniejącego zagrożenia dla ornitofauny ma wiązać się także z już istniejącą intensywną zabudową nabrzeża pobliskiego jeziora, która miała negatywny wpływ na obecność płochliwego gatunku ptactwa. Tym samym podkreślono wpływ uprzedniej antropopresji, która ma skutkować zupełną ambiwalentnością wpływu nieruchomości na bytność okolicznego ptactwa.
Następnie zauważono, że w okolicy działki nr [...] znajduje się już zwarta zabudowa wsi oraz ponownie podkreślono wydanie korzystnej decyzji o warunkach zabudowy, z których to skarżąca kasacyjnie wyciąga wnioski, iż całość inwestycji została zainicjowana z przyzwoleniem organów środowiskowych.
W ocenie skarżącej nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów środowiskowych, że inwestycja stanowi początkowy etap urbanizacji i spowoduje wkraczanie zabudowy w tereny dotychczas niezabudowane. Zwrócono także uwagę na fakt, że w kierunku północnym od inwestycji znajdują się tereny dziewicze, preferencyjnie wybierane przez tutejsze ptactwo.
Odnosząc się zaś do kwestii obszaru, na którym znajduje się inwestycja, skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że samo ulokowanie nieruchomości na obszarze Natura 2000 nie stanowi wyczerpującej podstawy dla przyjęcia założenia konieczności przedsięwzięcia adekwatnych środków ochrony obszaru – również po odwołaniu się do zasady przezorności.
Co więcej, skarżąca kasacyjnie podważyła także fakt dokonania przez organy pogłębionej oceny, czy analizy stanu faktycznego. Ponownie zaakcentowała, że zgodnie z art. 33 ustawy o ochronie przyrody brak jest bezwzględnego zakazu zabudowy na obszarze objętym ochroną prawną w postaci Natura 2000. Na poparcie swoich twierdzeń, skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym zwrócono uwagę na niskie zagrożenie, w perspektywie znaczącego odziaływania na środowisko, potencjalnie płynące z budowy domu jednorodzinnego oraz na konieczność połączenia zasady przezorności z rzeczywistym przedmiotem ochrony, charakterystycznym dla danego obszaru. Skarżąca zaś zwróciła uwagę, że analizowana zasada znajduje zastosowanie w przypadku, gdy dowiedzenie negatywnego oddziaływania jest niemożliwe, nie zaś jedynie nieudowodnione.
Skarżąca kasacyjnie ponowiła następnie argumentację odnoszącą się do nieprawidłowości w zakresie nieuwzględnienia istniejącego już zabudowania okolicy oraz samego charakteru inwestycji i wskazała, że przyjęcie odmiennych wniosków skutkować będzie naruszeniem konstytucyjnie chronionej istoty prawa własności oraz równości wobec prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że podstawę prawną wydanego postanowienia stanowił art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094; dalej: o.o.ś, ustawa środowiskowa). Zgodnie z nim, RDOŚ stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, uwzględniając łącznie wymienione w regulacji uwarunkowania w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami. Postanowienie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (art. 97 ust. 2 ustawy środowiskowej). Skarżąca kasacyjnie podnosi jednak, że organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji, błędnie przyjęły, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego oraz argumentacji skarżącej wynika, iż brak jest podstaw do przyjęcia takiego stanowiska. Tym samym, zgodnie z art. 97 ust. 5 ww. ustawy, zasadne było stwierdzenie przez RDOŚ, w drodze postanowienia, brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapatrywania skarżącej w tym przedmiocie są błędne. Inwestycja znajduje się na chronionym prawnie obszarze Natura 2000 Bagna Nietlickie. To jeden z największych i najlepiej zachowanych obszarów torfowisk niskich w Polsce, w którym znajduje schronienie wiele gatunków dzikich kaczek oraz kureczek, derkaczy, błotniaków czy rybitw czarnych. Co więcej, jest to szczególne miejsce dla żurawi Grus grus. "Tylko ze względu na liczbę zatrzymujących się tu żurawi Nietlickie Bagna są terenem ważnym dla ptaków o znaczeniu międzynarodowym (...) Jest to największa w Polsce ostoja przelotnych i nielęgawych żurawi" (M. Kulęgowski, W. Brenda, R. W. Pawlicki [red.], Znad Pisy, Muzeum Ziemi Piskiej, 1995, s. 53). Szczególne znaczenie dla sprawy miał także fakt, że działka o numerze ewid. [...], obręb [...], gmina [...] znajdowała się w obszarze wdrażania działania ochronnego, wskazanego w Załączniku nr 6 do zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Bagna Nietlickie PLB280001 tj. Planu Zadań Ochronnych, będącego aktem prawa miejscowego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2014 r., poz. 3959 ze zm., dalej: p.z.o.).
Planowana inwestycja, choć niedużej skali, ze względu na charakter i lokalizację wpisuje się w zidentyfikowane dla tego obszaru zagrożenia, mogące skutkować negatywnym wpływem dla protekcji gatunków objętych ochroną i ich siedlisk. Wiąże się bowiem z zajęciem terenów otwartych o charakterystyce atrakcyjnej dla okolicznej, wrażliwej na antropopresję, awifauny. Organ II instancji, a za nim WSA, trafnie zauważył, że realizacja przedmiotowej inwestycji wiązać się może z impulsem dla dalszego zabudowywania okolicznych terenów i tym samym kumulacji oddziaływań o daleko idących, negatywnych skutkach dla ptactwa w postaci eliminacji biotopów i ograniczeniem areałów ich występowania, żerowania czy lęgu. Prawidłowo skonkludował, że zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody) nie można podejmować działań sprzecznych z ustaleniami planu zadań ochronnych, chyba, że przeprowadzona ocena odziaływania na obszar Natura 2000 wykazała brak negatywnego wpływu inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000.
Na podstawie zebranego materiału dowodowego i ustalonego na jego łamach stanu faktycznego nie sposób jednoznacznie stwierdzić brak negatywnego wpływu inwestycji na okoliczną przyrodę. Z uwagi na zarysowaną charakterystykę sprawy, trafnym było sięgnięcie po art. 59 ust. 2 o.o.ś., zgodnie z którym realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli: 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1. Potencjalnie znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 wynika już z samego porównania planowanego zamierzenia z prawnie wiążącymi zapisami p.z.o. dla tego obszaru. Opisuje on daleko idące konsekwencje dla ptactwa, a wynikające z zaistnienia zabudowy rozproszonej – "Żuraw: Zabudowa w sąsiedztwie bagna będzie zmniejszać jego atrakcyjność jako zlotowiska (stres, niepokojenie). Zabudowa na użytkach rolnych dalej od bagna będzie prowadzić do fragmentacji żerowisk i niepokojenia ptaków. Rybitwa czarna: ewentualna rozbudowa wsi G. w kierunku J. będzie oznaczać pogorszenie warunków bytowania kolonii. C.: Ewentualna zabudowa w sąsiedztwie bagna będzie równoznaczna z ostatecznym zniszczeniem dawnych tokowisk. Zabudowa dalej od bagna będzie oznaczać ingerencję w dawne żerowiska i miejsca wodzenia młodych, schronienia itp. i ogólny wzrost stresu u ptaków. Analogiczne oddziaływanie w stosunku do derkacza".
Trafne są także wskazania o stałym oddziaływaniu, naturalnie związanym z przekształceniem habitatu na przyjazny ludziom oraz o możliwym impulsie dla dalszych inwestycji o podobnym charakterze, ingerującym w tereny siedliskowe. Tymczasem, treść art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Sąd I instancji trafnie wskazał konkretne zagrożenia mogące wynikać z inwestycji, a zarysowane w p.z.o. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 o.o.ś., czynność organu ma charakter związany i wobec tak dalece idących, potencjalnych konsekwencji dla ornitofauny, postanowienie zobowiązujące do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stanowi działanie de iure. Ocena została dokonana w oparciu o konkretnie wskazane naruszenia w stosunku do wprost przedstawionych gatunków ptaków. Tym samym nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącej kasacyjnie, że w sprawie doszło jedynie do teoretycznego wskazania, iż miejsce inwestycji może stanowić przestrzeń dla egzystencji ptactwa objętego przedmiotem ochrony na oznaczonym obszarze Natura 2000.
Skarżąca wskazuje, że zamierzenie inwestycyjne znajduje się w pobliskiej odległości innych nieruchomości budynkowych. Jednak, jak słusznie wskazuje Sąd I instancji, nie wykazała ona identyczności stanów faktycznych. Ponadto, trafnie podkreślił GDOŚ w odpowiedzi na skargę, że analiza wyłącznie odległości między poszczególnymi budynkami w linii prostej jest daleko idącym uproszczeniem, niewystarczającym dla wyprowadzania wskazanych przez skarżącą kasacyjnie konsekwencji. Organ jednocześnie podkreślił, że wbrew twierdzeniu skarżącej od zwartej zabudowy miejscowości lokację zamierzenia inwestycyjnego dzieli ok. 360 m. Prawidłowe jest wskazanie, zaaprobowane także przez Sąd I instancji, że nieliczna dotychczas występująca zabudowa nie zmienia charakteru terenu okalającego działkę skarżącej z terenów wiejskich w teren zurbanizowany.
Z podobnych względów nie zasługuje na uznanie argument związany z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Na niekorzyść wyprowadzonej przez skarżącą argumentacji przemawia także fakt, który nie znajduje odniesienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w odniesieniu do zamierzeń inwestycyjnych działek sąsiednich, RDOŚ w marcu 2021 r. także wydał obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu podkreśliła, że w związku z zaistniałym skupieniem się ludzkich siedzib oraz rozwojem pomostów na linii brzegowej jeziora doszło do stworzenia niesprzyjających warunków dla miejsc lęgowych. Jednak argumentacja o stworzeniu nieprzyjaznego otoczenia dla ptactwa nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności w zestawieniu ze spostrzeżeniami RDOŚ po dokonaniu wizji lokalnej (20 stycznia 2021 r.) w celu określenia aktualnego stanu zagospodarowania działki, usytuowania przedsięwzięcia względem występujących siedlisk cennych przyrodniczo oraz zgodności inwestycji z regulacjami z zakresu ochrony przyrody, w którym to wskazano na bytność ptaków w niedalekiej od inwestycji odległości. Co więcej, argument związany z rzekomym usytuowaniem inwestycji w ramach istniejącej już, zwartej, pobliskiej zabudowy nie znajduje odzwierciedlenia w ustalonym stanie faktycznym i jest sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym w postaci map i zdjęć. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł jakiegokolwiek naruszenia prawa materialnego w postaci niezgodności z regulacją ustawy środowiskowej.
Zarzuty naruszenia art. 21 i art. 5 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 32 Konstytucji RP również nie są zasadne. Ograniczenie prawa własności w postaci konieczności dokonania oceny oddziaływania na środowisko zostało dokonane aktem rangi ustawowej, nie ingeruje w jego istotę i jest przewidziane wprost w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Odpowiada także regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, gdzie wprost za przesłankę ograniczenia wskazano ochronę środowiska, a samo zestawienie regulacji z okolicznościami sprawy pozostaje w pełnej zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela. Obowiązek dokonania oceny oddziaływania na środowisko na tym etapie w żadnym wypadku ponadto nie przekreśla szansy ostatecznej realizacji inwestycji. Nałożenie tego obowiązku nie wyklucza możliwości realizacji planowanej przez skarżącą inwestycji, ogranicza tylko swobodę podejmowania działań inwestycyjnych. Jednak ograniczenie to jest konieczne dla ochrony środowiska i nie narusza istoty wolności i praw. Zarzut naruszenia art. 5 Konstytucji również pozostaje niezasadny – pod względem swego charakteru prawnego ujęty został jako przepis o charakterze programowym, wymagający od wszelkich czynników władzy publicznej włączenia się, za pomocą wszystkich posiadanych przez nie kompetencji, we wskazane tam działania. Wymogi w nim zawarte nie rodzą więc po stronie jednostek bądź też bardziej czy mniej sformalizowanych grup społecznych egzekwowalnych prawnie roszczeń skierowanych na działania władz na tyle skutecznych, aby przynosiły zapowiadane przez ten przepis rezultaty (por. P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 5). Co więcej, to adekwatne rozstrzygnięcie organów w zakresie ochrony obszaru Natura 2000 przed dalej idącą presją człowieka na środowisko naturalne stanowi realizację zasady zrównoważonego rozwoju. Nie doszło także do naruszenia art. 32 Konstytucji – skarżąca kasacyjnie nie wykazała identyczności stanów faktycznych oraz pominęła fakt wydania analogicznego postanowienia względem pobliskich zamierzeń inwestycyjnych.
Nie sposób także uznać, że doszło do naruszenia zasady przezorności, statuowanej przez art. 191 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm., dalej: TFUE). Na marginesie warto dodać, że art. 6 ustawy o ochronie przyrody nie wprowadza ww. zasady, a stanowi katalog form ochrony przyrody. W związku z tym oczywisty jest brak jego naruszenia. To art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2025 r. poz. 647 ze zm., dalej: p.o.ś.) statuuje wspomnianą zasadę.
Doprecyzowując, co należy rozumieć przez pojęcie przezorności, w orzecznictwie przyjmuje się, że art. 6 ust. 2 p.o.ś. zawiera przesłankę egzoneracyjną, jaką jest "kierując się przezornością". Ustawodawca nie definiuje, co rozumie pod pojęciem przezorności, choć z zaistnieniem tej okoliczności wiąże wyłączenie odpowiedzialności. Per analogiam iuris pojęcie przezorności może być utożsamiane z formułą "należyta staranność", użytą w art. 355 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1071). Pojmowana ona jest jako wykonanie zobowiązania "w sposób staranny", dochowując wymaganego poziomu staranności (vide wyrok Sądu Najwyższego z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV CSK 404/13). Co więcej, z analizowanej zasady wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja czy działalność (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 601/15 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powinna być stosowana przy kwalifikacji przedsięwzięć, których realizacja oparta jest na parametrach niepewnych pod względem ich wystąpienia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 559/18). Należy podkreślić, że sięgnięcie po środki ochrony środowiska, w tym reglamentacyjne, polegające na zakazie podejmowania pewnych działań, nie musi być następstwem wykazania szkodliwości tych działań, czyli jej udowodnienia w sposób wolny od wątpliwości, lecz może opierać się na uprawdopodobnieniu i wynikającej z niego hipotezie co do potencjalnego wpływu tych działań na środowisko (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2297/17).
Przeprowadzenie samej oceny ma zatem charakter obligatoryjny – jak słusznie podniósł GDOŚ, a za nim Sąd I instancji, inwestycja jest sprzeczna z planem zadań ochronnych, wobec czego koniecznym jest jej dokonanie, aby zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody można było stwierdzić dalszą dopuszczalność jej procedowania. W analizowanym kontekście, prawidłowo skorzystano z ww. zasady ze względu na istniejące wątpliwości co do potencjalnego zaistnienia naruszeń na przedmiocie ochrony obszaru Natura 2000 – bez jednoznacznej oceny ich charakteru.
Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, również i w tym przedmiocie Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się żadnych naruszeń. Na wstępie wyjaśnić należy, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane - a taki stan rzeczy w sprawie miejsca nie miał. Nie może on zatem stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku w kierunku niezgodnym z oczekiwaniem skarżących nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2174/20).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a., należy wskazać, że normy prawne zawarte w tych przepisach są normami o charakterze "wynikowym", regulującymi jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów prawa (materialnych lub procesowych), którym sąd pierwszej instancji uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5055/21). W ramach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia powyższych zostały powiązane z naruszeniami licznych regulacji ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). Z uwagi na ich wzajemne powiązanie, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zasadnym jest ich łączne rozpoznanie. Zarzuty te nie zasługują jednak na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z oceną zaprezentowaną w skardze kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli organów administracji. Mając na względzie prawidłowo zebrany materiał dowodowy, rozważony także w ramach kontroli administracyjnosądowej, wszelkie twierdzenia znalazły swoje prawidłowe oparcie w materiale dowodowym. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie sposób przyjąć, mając na uwadze podjęte przez organy starania, w szczególności dokonanie wizji lokalnej 20 stycznia 2021 r., że doszło do naruszenia tej zasady. Naczelny Sąd Administracyjny stoi także na stanowisku, że nie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. – działanie organów nosiło znamiona zgodności z wytycznymi proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, czego przykładem było wydanie analogicznych postanowień zobowiązujących do dokonania oceny oddziaływania dla pobliskich inwestycji. Stanowi to także o jednolitej praktyce organu. Brak jest również podstaw dla stwierdzenia naruszenia art. 6 k.p.a. – organy na każdym etapie postępowania działały na podstawie prawidłowych przepisów prawa. Nie sposób zgodzić się także ze skarżącą kasacyjnie, że doszło do naruszenia art. 7a k.p.a. – w sprawie nie zaistniały żadne wątpliwości interpretacyjne normy prawnej. Fakt niejednoznaczności wpływu inwestycji na obszar chroniony nie przesądza o dopuszczalności skorzystania z powyższego, nie odnosi się bowiem w żadnym stopniu do jego dyspozycji. Nieoczywistość jednoznacznej oceny jest oczywistą konsekwencją złożoności sytuacji, której merytoryczna ocena wymaga wiedzy specjalistycznej – i ta potencjalna wątpliwość jest rozpoznawana przez ustawodawcę, który wprowadził instytucję oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Należy zauważyć, że zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie związane z niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem nie przesądzają o zaistnieniu wątpliwości interpretacyjnych względem normy prawnej. Także naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. jest bezzasadne – skarżąca nie podnosi, jakie dowody miałyby zostać rzekomo nieuwzględnione lub które uwzględnione miałyby być sprzeczne z prawem. Żadna z powyższych sytuacji nie znajduje odzwierciedlenia w realiach sprawy.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stwierdzeniem, że nie doszło do prawidłowego zebrania materiału dowodowego. O oczywistej nietrafności tego stwierdzenia świadczą m.in. wizja lokalna, liczne dokumenty, mapy i zdjęcia terenu wraz ze stosownym uzasadnieniem ich wpływu na rozstrzygnięcie. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a jego ocena została prawidłowo dokonana, zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a. Podstaw nie znajduje także podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie art. 81 k.p.a. – skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła, do jakich przeprowadzonych dowodów nie miałaby rzekomo możliwości odnieść się w toku sprawy.
Z powołanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.