III OSK 1023/25

III OSK 1023/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Ke 91/25 - Postanowienie WSA w Kielcach z 2025-03-11
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 91/25 odrzucającego skargę D. K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 16 grudnia 2024 r. nr 58/XII/2024 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na dyrektora przedszkola postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 11 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 91/25, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 232 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwanej "p.p.s.a.") odrzucił skargę D. K. (dalej: "skarżąca") na uchwałę Rady Gminy S. z 16 grudnia 2024 r. nr 58/XII/2024 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na dyrektora przedszkola (pkt I) oraz zwrócił z urzędu skarżącej kwotę 200 złotych, uiszczoną jako wpis sądowy od skargi (pkt II).
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zakwestionowana przez skarżącą uchwała Rady Gminy S. została wydana na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej zwanej: "k.p.a.")., Uchwałą tą organ uznał za zasadną skargę na Dyrektora Przedszkola w S. - wniesioną na podstawie art. 227 k.p.a. Skarga na uchwałę wydaną w trybie działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" nie podlega jednak merytorycznemu badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie jest to bowiem uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i nie kwalifikuje się do katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
W terminie przewidzianym na wniesienie skargi kasacyjnej skarżąca wniosła dwa pisma treścią odpowiadające skardze kasacyjnej. Pierwsze, zatytułowane "zażalenie", przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zostało uznane za skargę kasacyjną. W piśmie tym skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej jako "u.s.g.") przez błędne przyjęcie, ze skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, podczas gdy uchwala miała bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną i zawodową.
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a. przez jego bledną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że uchwała Rady Gminy S. w sprawie rozpatrzenia skargi nie dotyczyła sprawy z zakresu administracji publicznej, podczas gdy w istocie miała charakter aktu administracyjnego, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach skarżącej.
3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne odrzucenie skargi, mimo ze dotyczyła ona aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego.
Następnie, w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej, skarżąca zarzuciła dodatkowo:
4) naruszenie przepisów postępowania przez zastosowanie art. 58 § 1 punkt 6 p.p.s.a., pomimo że na gruncie przedmiotowej sprawy nie materializowały się przesłanki jego zastosowania, bowiem skarga nie była niedopuszczalna.
5) naruszenie art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a. przez jego błędną interpretację, ze względu na uznanie, że zaskarżony akt nie stanowił aktu "z zakresu administracji publicznej".
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania według odpowiednich norm.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż uchwala Rady Gminy S. w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Dyrektora Przedszkola nie stanowi aktu administracyjnego lub innej czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Przesądzać o tym miałby brak jedynie informacyjnego charakteru tej uchwały, ale fakt, że zawierała ona ocenę działań skarżącej jako Dyrektora Przedszkola, wskazując na rzekome naruszenia prawa pracy oraz praw nauczycieli i pracowników. To z kolei przekładać mogłoby się na sytuację prawną skarżącej, ponieważ jej treść została przekazana do Świętokrzyskiego Kuratorium Oświaty oraz Państwowej Inspekcji Pracy, co mogło prowadzić do kontroli oraz potencjalnych sankcji wobec skarżącej.
Owa możliwość kontroli i potencjalne sankcje, wynikające z uchwały Rady Gminy S. wobec skarżącej miałyby, jej zdaniem, naruszać konkretny, indywidualny oraz aktualny interes prawny wynikający z określonej normy prawa materialnego, po wskazaniu, że okoliczności świadczące o tym, ze interes ten został naruszony kwestionowanym aktem, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2024 r., sygn. akt III FSK 97/24. Dalej skarżąca podnosi, że rzeczony interes prawny powinien być realny, indywidualny oraz dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu skarżącego. Realność interesu oznacza, że nie może być to interes przyszły, hipotetyczny.
Skarżąca zaznaczyła, że legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu wyroku. Jest nim możliwość wpłynięcia na jej sytuację prawną ewentualnej kontroli i dalszych sankcji dyscyplinarnych. Skarżąca jednocześnie nie podała czy taka kontrola się odbyła, a sankcje dyscyplinarne zostały nałożone. Jej zdaniem już samo wpłynięcie na sytuację prawną, a w zasadzie możliwość wystąpienia zmiany tej sytuacji prawnej, jest naruszeniem interesu prawnego. Skarżąca twierdziła też, że akt (uchwała Rady Gminy S.) jednak wywołał dla niej skutki prawne, więc powinien podlegać z tego tytułu kognicji sądu administracyjnego. Miałoby to z kolei naruszać zasadę efektywnej ochrony sądowej wynikającej z Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Zdaniem skarżącej nie jest możliwe określenie w sposób ogólny i jednoznaczny, które działania organów samorządu terytorialnego należy określić jako działania "z zakresu administracji publicznej". W przedmiotowej sprawie taka wątpliwość istnieje. Wynikać ma ona z faktu, że podjęcie uchwały w sposób pośredni, ale jednoznaczny przełożyło się na sytuację prawną skarżącej. A zatem uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uchwała nie jest działaniem z zakresu administracji publicznej, przy jednoczesnym, rzekomym wpływaniu na sytuację prawną skarżącej jest naruszeniem jej interesu prawnego, ponieważ nie można jej zaskarżyć. Stanowisko skarżącej sprowadza się zatem do zależności, że jeżeli uchwała rady gminy ocenia jej pracę zawodową i jest ta ocena znana innym organom, które mogą na skarżącą nałożyć sankcje administracyjne czy służbowe, to brak możliwości zaskarżenia takiej uchwały narusza sferę jej praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Obydwa pisma składające się na całość skargi kasacyjnej zostały wniesione z zachowaniem terminu, dlatego należy uznać, że na treść skargi kasacyjnej składają się wszystkie zarzuty podniesione w obu pismach.
Istota sprawy sprowadza się do oceny dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej uchwały organu administracji publicznej podjętej w trybie art. 227 k.p.a. Skarżąca postanowiła zwrócić się do organu w trybie skargi powszechnej, która regulowana jest w dziale VIII k.p.a.
Dział VIII k.p.a., w którym zawarty jest art. 227 k.p.a. dotyczy sposobu rozpatrywania skarg i wniosków. Ta instytucja prawa administracyjnego służy obywatelom, aby niezależnie od posiadanego interesu prawnego mogli zwrócić się z wnioskiem lub skargą do organu, by wyrazić swoje niezadowolenie z zaobserwowanego stanu faktycznego. Stanowi to realizację prawa wynikającego z art. 63 Konstytucji RP: "Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa". Postępowanie w zakresie skarg i wniosków ma cechy postępowania uproszczonego. Nie występują w nim strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., do tego model postępowania jest odformalizowany. W tym rodzaju postępowania nie wydaje się rozstrzygnięć władczych, tym bardziej zakończenie takiego postępowania nie wkracza w sferę wolności, praw, powinności czy obowiązków jednostki. Nie nadaje się w ten sposób obywatelowi żadnych praw, ani ich się nie odbiera. Jest to właściwie rodzaj procedury kontrolnej, i w żaden sposób postępowanie w zakresie skarg i wniosków nie zastępuje procedury sądowej i właściwej procedury administracyjnej. Rozstrzygnięcia nie są adresowane do wnioskodawcy. Przede wszystkim postępowanie w sprawach skarg i wniosków jest wyraźnie odrębne, a nawet systemowo rozdzielone (osobny dział k.p.a.) od administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i nie kończy się ono decyzją administracyjną.
Jedyny wpływ aktu kończącego postępowanie w trybie działu VIII k.p.a. na sytuację jednostki jest taki, że przez ujawnienie zasygnalizowanych nieprawidłowości organom uprawnionym może dojść do wszczęcia kontroli, a następnie ewentualnego nałożenia sankcji, w ramach określonych przepisami uprawnień. W ocenie skarżącej kasacyjnie uchwała Rady Gminy S. swoją treścią miałaby umożliwić innym organom, np. Państwowej Inspekcji Pracy czy Kuratorium Oświaty podjęcie kontroli, która mogłaby zakończyć się niepomyślnie dla skarżącej. Właśnie dlatego skarżąca zwraca się do sądów, aby uchylić uchwałę, której treść może zasygnalizować innym organom powód do wszczęcia kontroli. Tymczasem wspomniane organy mogą powziąć informację o nieprawidłowości z dowolnych źródeł, czy to działań własnych czy zawiadomień innych podmiotów, chociażby nawet ustnego zawiadomienia pracownika organu przez osobę fizyczną. Dlatego właśnie kompetencją organu takiego jak Państwowa Inspekcja Pracy czy Kuratora Oświaty jest prowadzenie kontroli. Kontrola to zespół czynności, również odpowiednio uregulowanych przepisami, które mają na celu ujawnić stan faktyczny. Wynikiem kontroli jest ustalenie, czy stan faktyczny odpowiada normie prawnej. Sam fakt prowadzenia czynności kontrolnych w żaden sposób nie narusza sfery wolności, praw, interesu jednostki. Dlatego powoływanie się przez skarżącą na zagrożenie kontrolą, a dalej sankcją (jeżeli kontrola wykaże nieprawidłowości), nie stanowi w żaden sposób naruszenia interesu prawnego, który w skardze kasacyjnej został określony jako "realny, indywidualny oraz [musi] dotyczyć wprost i bezpośrednio podmiotu skarżącego. Realność interesu oznacza, ze nie może być to interes przyszły, hipotetyczny".
Możliwość przeprowadzenia kontroli z kolei jest przyszła i hipotetyczna. Dlatego należy zaznaczyć, że organy, ze strony których skarżąca obawia się kontroli, wcale nie muszą na podstawie tej uchwały jej przeprowadzić. Natomiast mogą ją przeprowadzić np. na podstawie anonimowej informacji czy ustnego zawiadomienia przez osobę postronną.
Nie można zatem przyznać ochrony interesowi skarżącej w postaci "wolności od zagrożenia kontrolą". Po pierwsze sama kontrola nie jest sankcją i nie wpływa negatywnie na sytuację jednostki, po drugie organ sam może, na podstawie dyskrecjonalnie wybranego źródła informacji ją wszcząć, a po trzecie nie każda kontrola kończyć się musi negatywną konsekwencją. Po czwarte skarżąca nie wskazała, czy taka kontrola się odbyła i czy zakończyła się ona dla niej jakimiś sankcjami. Nawet jeśli by tak było i takie sankcje wskutek kontroli zostałyby nałożone, to przedmiotem zaskarżenia nie mógłby być akt, na podstawie którego organ powziął informacje, które doprowadziły do wszczęcia kontroli.
Podsumowując, kwestią, która przesądza o niezasadności skargi kasacyjnej, jest fakt, że w trybie działu VIII k.p.a. nie wydaje się aktów ani czynności wpływających na sytuację prawną jednostki. Stanowiska tego nie zmienia fakt, iż rozpoznanie skargi na dyrektora szkoły następuje w drodze uchwały organu stanowiącego gminy. Art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter przepisu szczególnego względem art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., wskazując jako przesłankę dopuszczalności skargi naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jednostki. Z powyższych względów wymóg ten nie został w niniejszej sprawie spełniony.
Mając powyższe na uwadze, należy uznać że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a, (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 9 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 1003/25). Problematyka zaskarżalności działań organu w trybie rozpatrywania powszechnych skarg i wniosków była wielokrotnie przedmiotem orzekania sądów administracyjnych. Przykładowo można przytoczyć postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13, gdzie Sąd stwierdził, że "stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 960/13, czy z 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09.
Powyższy ustalenia przesądziły o nietrafności zarzutów naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 3 § 2 pkt 5 i 6 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.