III FSK 728/25

III FSK 728/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Pruszyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Wa 2599/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odmówiono dopuszczenia  do udziału w postępowaniu sądowym
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 25 § 1, art. 33 § 1 i § 1b, art. 12a § 4 oraz art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jacek Pruszyński po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej wniosku Burmistrza Miasta Z. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Wa 2599/24 w sprawie ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 października 2024 r. nr KOA/3679/Eg/24 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych postanawia odmówić dopuszczenia Burmistrza Miasta Z. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III SA/Wa 2599/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 9 października 2024 r., nr KOA/3679/Eg/24 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym: w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone postanowienie w części zaskarżonej, to jest w zakresie punktu 3 i 4 rozstrzygnięcia; w punkcie drugim zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D. S. zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.
Pismem z 17 sierpnia 2026 r. Burmistrz Miasta Z., działając jako wierzyciel należności objętych postępowaniem egzekucyjnym, stosownie do art. 25 § 1, art. 33 § 1 i § 1b, art. 12a § 4 oraz art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), zgłosił swój udział w postępowaniu kasacyjnym prowadzonym pod sygn. akt III FSK 728/25 w charakterze uczestnika na prawach strony.
Wniósł o:
1. przyjęcie niniejszego zgłoszenia oraz odnotowanie Burmistrza Miasta Z. jako uczestnika postępowania na prawach strony;
2. ewentualnie - w razie uznania, że w okolicznościach sprawy nie znajduje zastosowania art. 33 § 1 p.p.s.a. - dopuszczenie Burmistrza Miasta Z. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a.;
3. niezwłoczne rozpoznanie kwestii udziału zgłaszającego przed terminem wyznaczonym na dzień 8 września 2026 r.;
4. doręczenie zgłaszającemu odpisów wszystkich pism procesowych złożonych w postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały dotychczas formalnie doręczone Burmistrzowi Miasta Z., a także doręczanie dalszych pism, zawiadomień i orzeczeń;
5. umożliwienie zgłaszającemu zapoznania się z aktami sprawy oraz sporządzenia z nich odpisów, kopii lub fotokopii, stosownie do art. 12a § 4 p.p.s.a.;
6. umożliwienie zgłaszającemu udziału w rozprawie w dniu 8 września 2026 r., osobiście albo przez ustanowionego pełnomocnika oraz przedstawienia stanowiska w sprawie;
7. doręczenie zgłaszającemu odpisu orzeczenia kończącego postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wraz z pisemnym uzasadnieniem.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że Burmistrz Miasta Z. brał udział w postępowaniu dotyczącym zarzutów nie tylko faktycznie, lecz przede wszystkim w ustawowo określonej roli wierzyciela. To Burmistrz wydał postanowienie pierwszoinstancyjne na podstawie art. 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505, dalej: u.p.e.a.), przekazał zażalenie organowi odwoławczemu wraz z aktami i stanowiskiem oraz pozostaje podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do podejmowania dalszych czynności wierzyciela w zależności od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego. Burmistrz nie wniósł skargi do WSA, ponieważ postanowienie SKO w punktach 3 i 4 było zgodne z jego stanowiskiem jako wierzyciela. Nie wyłącza to jednak jego statusu uczestnika, skoro skarga D. S., a następnie skarga kasacyjna SKO dotyczą bezpośrednio istnienia i wymagalności należności, których Burmistrz ma ustawowy obowiązek dochodzić.
Dalej wskazał, że interes Burmistrza Miasta Z. nie ma wyłącznie charakteru ekonomicznego ani faktycznego. Wynika bezpośrednio z przepisów u.p.e.a. Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia, natomiast art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przyznaje organowi właściwemu do orzekania w pierwszej instancji kompetencję wierzyciela w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez niego decyzji. Art. 6 § 1 u.p.e.a. nakłada zaś na wierzyciela obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Rozstrzygnięcie NSA przesądzi, czy zobowiązania podatkowe za lata 2013 i 2014 wygasły wskutek przedawnienia, a w konsekwencji - czy wpłaty dokonane przez D. S. spowodowały wygaśnięcie zobowiązań za lata 2017 i 2019. Wynik sprawy będzie więc bezpośrednio determinował zakres istniejących należności, skuteczność tytułów wykonawczych, możliwość kontynuowania egzekucji oraz treść dalszych obowiązków Burmistrza jako wierzyciela. Oddziałuje zatem wprost na publicznoprawną sytuację zgłaszającego ukształtowaną ustawą, a nie tylko na stan jego majątku. Postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wskazanych tytułów wykonawczych pozostaje związane z dokonanym zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego, a organ egzekucyjny wielokrotnie zwracał się do Burmistrza o zajęcie stanowiska co do dalszego zawieszenia postępowania oraz możliwości uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Bez znajomości treści i motywów orzeczenia NSA, wierzyciel nie będzie mógł prawidłowo wykonać przypisanych mu kompetencji i obowiązków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazane we wniosku okoliczności i podstawy prawne nie uzasadniają dopuszczenia Burmistrza Miasta Z. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
Możliwość rozszerzenia tego układu podmiotowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprowadza art. 33 § 2 p.p.s.a. stanowiący, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Jak stanowi art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym polega zatem na przyznaniu prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej.
W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że organ administracji publicznej powołany do wydania decyzji administracyjnej nie może być jednocześnie stroną lub uczestnikiem postępowania administracyjnego w tej samej sprawie (np. postanowienie NSA z 26 maja 1982 r., SA/Gd 165/82; uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00; uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03; uchwała NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15).
Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2001 r., l SA 398/00, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego.
Jak zasadnie wskazano w postanowieniu WSA w Rzeszowie z 10 grudnia 2014 r., II SA/Rz 1391/14, rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy.
Przechodząc do niniejszej sprawy należy wskazać, że na mocy art. 34 § 2 u.p.e.a. wierzycielowi powierzono kompetencję do rozpatrywania zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Burmistrz Miasta Z., będąc wierzycielem należności objętych postępowaniem egzekucyjnym, postanowieniem z 9 sierpnia 2024 r., orzekł o oddaleniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej zgłoszonych przez skarżącego. Burmistrz Miasta Z. nie występuje zatem w sprawie jako sam wierzyciel, ale również jako organ administracyjny pierwszej instancji. Stosownie do art. 34 § 3 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie. Zażalenie skarżącego złożone od ww. postanowienia zostało rozpatrzone przez SKO w Warszawie – organ drugiej instancji - postanowieniem z 9 października 2024 r.
W tych okolicznościach stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym przez skarżącego na podstawie skargi na postanowienie SKO w Warszawie z 9 października 2024 r. są skarżący i SKO w Warszawie. W postępowaniu tym Burmistrzowi Miasta Z. nie przysługuje ani status organu, ani strony (w rozumieniu art. 32 p.p.s.a.), ani uczestnika postępowania (w rozumieniu art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a.). Fakt, że Burmistrz Miasta Z. brał udział w postępowaniu administracyjnym jako organ pierwszej instancji rozstrzygający sprawę wyklucza powołanie się przez ten podmiot na interes prawny, który dawałby umocowanie do występowania przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika postępowania.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.