Pełny tekst orzeczenia III FSK 4915/21

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 391/21 w sprawie ze skargi B. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od B. M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 16.06.2021 r. o sygn. III SA/Wa 391/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 11.12.2020 r., nr [...], wydane w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował również wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) polegające na niedopełnieniu przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych polegającymi na uznaniu, że nie istnieją uzasadnione przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia nieruchomości spod egzekucji;

b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) polegające na prowadzeniu przez organ postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, a zwłaszcza przez niezapewnienie skarżącemu dostatecznej możliwości udziału w postępowaniu oraz w wydaniu zaskarżonej decyzji, a nadto nierówne traktowanie skarżącego;

c) art. 80 k.p.a. i art. 233 § 1 k.p.a. polegające na wyprowadzeniu wniosków niebędących konkluzją wynikającą z materiału dowodowego przez uznanie, że nie istnieją uzasadnione przesłanki do złożenia wniosku o wyłączenie spod egzekucji;

e) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku właściwego umotywowania zaskarżonej decyzji oraz sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera należytej oceny materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1a pkt 2 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.) przez jego zastosowanie;

b) art. 54a § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez jego zastosowanie.

2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS w Warszawie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

3.1. Jako pozbawione podstaw należy uznać wszystkie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Odnosząc się do tych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 80 i art. 233 § 1, art. 107 § 3, a także art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zostały sformułowane w zbyt dużym stopniu ogólności. Ponadto, wbrew wymogowi z art. 176 p.p.s.a., w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie wskazał jakiegokolwiek konkretnego uzasadnienia naruszenia ww. przepisów postępowania przez WSA w Warszawie. Zarówno w części wstępnej skargi kasacyjnej, jak i w uzasadnieniu, skarżący ponadto nie wykazał, w jaki sposób ewentualne naruszenie każdego z wymienionych przepisów postępowania, przy odmiennej ocenie - doprowadziłyby do innego rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie. Tym samym nie uprawdopodobnił, że podnoszone okoliczności mogły mieć potencjalnie istotny wpływ na wynik postępowania przed Sądem pierwszej instancji, co jest wymogiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym uchybieniem przepisom postępowania, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego.

Nadmienić przy tym wypada, że WSA w Warszawie nie mógł naruszyć samodzielnie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie mógł wadliwie ocenić ich naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, a w wyniku kontroli działalności administracji publicznej mógł naruszyć przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Wadliwy jest w związku z tym także brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu.

Dla porządku należy przypomnieć, że obowiązek związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podniesionymi w jej ramach zarzutami oznacza skorelowany z tym obowiązek po stronie wnoszącego skargę kasacyjną precyzyjnego wskazywania regulacji prawnych, których naruszenia doszukuje się w działaniu sądu pierwszej instancji. Zarówno art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. stanowi, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które jej zdaniem zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom postępowania wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

3.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1a pkt 2 oraz art. 54a § 1 pkt 1 u.p.e.a. Konstruując w ten sposób zarzuty, wbrew wymogowi z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący nie podał o jakie niewłaściwe zastosowanie chodzi i jakie przepisy powinny w ich miejsce być zastosowane. Ponadto, wbrew wymogowi z art. 176 p.p.s.a., w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie wskazał jakiegokolwiek konkretnego uzasadnienia naruszenia ww. przepisów przez WSA w Warszawie, co uniemożliwia ich kontrolę kasacyjną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przepisie art. 1a pkt 2 u.p.e.a. zdefiniowano czynności egzekucyjne jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Na te właśnie działania przysługuje zatem skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. Przy czym chodzi tu nie tylko o działania jako czynności faktyczne, wykonawcze organu egzekucyjnego i egzekutora, ale i czynności egzekucyjne, które mają charakter aktów prawnych i od których nie przysługuje inny środek ochrony niż zażalenie, czy zarzuty. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji mając na celu doprowadzenie do wykonania przez skarżącego obowiązku o charakterze pieniężnym, zawiadomieniem z 2.06.2020 r. dokonał zajęcia nieruchomości. Stosownie do art. 1a pkt 2 u.p.e.a. ilekroć w ustawie jest mowa o czynności egzekucyjnej - rozumie się przez to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, a więc środka wymienionego w art. 1a pkt 12 u.p.e.a. Do czynności egzekucyjnych zalicza się więc wszelkie czynności zajęcia prawa majątkowego strony, takie jak np. zajęcie nieruchomości. Z tego względu należy zauważyć, że WSA w Warszawie podał, z jakich względów nie podzielił zarzutu skarżącego, że został naruszony art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, skoro organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny przewidziany w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a.

Nawiązując natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 54a § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, należy powtórzyć za Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej, a także WSA w Warszawie że organ pierwszej instancji nie przywołał tej regulacji prawnej w wydanym przez siebie postanowieniu. Przepis art. 54a § 1 u.p.e.a. (który nie dzieli się na punkty, jak podaje skarżący) nie mógł zostać bowiem zastosowany w niniejszej sprawie zarówno ze względu na jego wejście w życie dopiero od dnia 30.07.2020 r., a także z uwagi na jego treść w kontekście zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis ten reguluje bowiem skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Wcześniej skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego była unormowana w art. 54 u.p.e.a.

3.3. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnosi, że zastosowany środek egzekucji jest nadmiernie obciążający i uciążliwy dla skarżącego. Nie formułuje w tym zakresie jednak zarzutu, przywołując jedynie w cytowanym fragmencie wyroku WSA w Gdańsku z 28.01.2015 r., I SA/Gd 1354/14, art. 33 u.p.e.a.

Zwrócić należy jednak uwagę, że WSA w Warszawie ocenił, podobnie jak organ odwoławczy, że podnoszona w niniejszej sprawie okoliczność zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, będąca podstawą prawną wniesienia zarzutu na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a., wykracza poza zakres postępowania prowadzonego w trybie art. 54 u.p.e.a. Skarga na czynności egzekucyjne wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania przez organ egzekucyjny lub egzekutora konkretnej czynności (w niniejszej sprawie - zajęcie nieruchomości - art. 110c § 1 u.p.e.a.) zmierzającej do zastosowania określonego środka egzekucyjnego (w niniejszej sprawie - egzekucja z nieruchomości - art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a.). Skarga na czynności egzekucyjne nie może zatem dotyczyć okoliczności, które mogą być przedmiotem zarzutów na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. Stosownie do art. 54 u.p.e.a. przez wniesienie skargi na czynności egzekucyjne mogą być kwestionowane jedynie działania faktyczne organu egzekucyjnego podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że brak jest podstaw do traktowania skargi wniesionej w trybie art. 54 u.p.e.a. jako uniwersalnego środka zaskarżenia, przy pomocy którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie działań podejmowanych przez organ egzekucyjny.

3.4. W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne, ponieważ zostały skonstruowane wadliwie w sposób uniemożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ich merytoryczne rozpatrzenie. Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, natomiast o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowił w pkt 2 sentencji w oparciu o podstawę prawną zawartą w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ skarżący, który ją wniósł, zrzekł się rozprawy, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

sędzia Mirella Łent sędzia Sławomir Presnarowicz sędzia Stanisław Bogucki