Pełny tekst orzeczenia III FSK 432/21

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia WSA (del.) Adam Nita (sprawozdawca), Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 264/18 w sprawie ze skargi W. G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 13 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od W. G. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 264/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej Sądem I instancji) oddalił skargę W. G. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Zobowiązanego, Strony lub Skarżącego) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie (zwanego dalej Organem odwoławczym lub Organem II instancji) z 13 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną.

Problemem, jaki zaistniał w sprawie była kwestia legalności i skuteczności czynności egzekucyjnej dokonanej w sytuacji, gdy organ egzekucyjny, po wniesieniu zarzutów na czynność egzekucyjną wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, a następnie – po rozpatrzeniu zarzutów – nie sformułował i nie doręczył Stronie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, natomiast dokonał czynności egzekucyjnej. Istotne jest przy tym to, że Skarżący twierdził, iż poza brakiem stosownego postanowienia, organ egzekucyjny także w jakikolwiek inny sposób nie zawiadomił go o podjęciu zawieszonego postepowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy podnosił natomiast, że wiadomość taka została przekazana.

Tym samym, normatywnym punktem odniesienia dla rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego stały się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 – zwanej dalej u.p.e.a.), w szczególności zaś art. 35 § 1 oraz art. 57 § 1 tego aktu prawnego. Zasadniczym zagadnieniem zaistniałym w sprawie było bowiem pytanie o to, czy po zawieszeniu postępowania egzekucyjnego z mocy prawa (któremu towarzyszyło wydanie stosownego postanowienia w tym przedmiocie), dla jego podjęcia konieczne jest wydanie postanowienia. Jeżeli zaś nie miało to miejsca, powstaje kwestia skutków tego zaniechania dla legalności dokonanych już czynności egzekucyjnych.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w ten sposób, że w stosunku do Strony, na podstawie czterech tytułów wykonawczych z 31 sierpnia 2015 r., wystawionych przez Dyrektora Izby Celnej w K. (zwanego dalej DIC) prowadzono postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania należności z tytułu podatku akcyzowego wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Pismem z 2 listopada 2015 r. Skarżący wniósł zarzuty na toczące się postępowanie egzekucyjne, co spowodowało zawieszenie tej procedury (doszło do tego na mocy czterech postanowień DIC z 19 listopada 2015 r, wydanych na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego.

Następnie, postanowieniami z 16 stycznia 2017 r. Dyrektor Izby Celnej uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione pismem z 2 listopada 2015 r. (były to drugie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, ponieważ wcześniejsze – z 10 sierpnia 2016 r. - zostały uchylone przez Dyrektora Izby Skarbowej w K.). Wspomniane postanowienia DIC z 16 stycznia 2017 r. zostały doręczone Stronie (w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego). Skutek ten zaistniał 9 lutego 2017 r., a orzeczenia stały się ostateczne, ponieważ termin wniesienia na nie zażalenia upłynął z dniem 16 lutego 2017 r.

W dalszej kolejności, zawiadomieniem z 3 lipca 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego K. (organ egzekucyjny) dokonał zajęcia wierzytelności Zobowiązanego z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Dodatkowo, w oddzielnym piśmie datowanym na ten sam dzień, doręczonym Zobowiązanemu 24 lipca 2017 r., ten sam Naczelnik Urzędu Skarbowego K. poinformował o tym, że po reformie administracji skarbowej jest on organem egzekucyjnym w prowadzonym postępowaniu, natomiast z dniem 1 marca 2017 r. wierzycielem należności stał się Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. W dokumencie tym wskazano ponadto, że Naczelnik Urzędu Skarbowego K. przystępuje do czynności egzekucyjnych.

Z kolei pismem z 1 sierpnia 2017 r. Zobowiązany, działając na podstawie art. 54 u.p.e.a. wniósł skargę na czynności egzekucyjne, domagając się ich uchylenia oraz wstrzymania prowadzenia postępowania egzekucyjnego do czasu rozpoznania skargi. Skarga ta została oddalona, a zapatrywanie to w postanowieniu z 13 grudnia 2017 r. podzielił Organ II instancji, utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy.

Jak wiadomo, Sąd I instancji oddalił skargę na ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Uzasadniając swoje racje, Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5131/16. Wywiedziono w nim, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. następuje z mocy prawa, z chwilą wniesienia przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Tym samym, organ nie ma obowiązku wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania. Dodatkowo wyrażono przekonanie, że skoro przyczyna zawieszenia ustępuje z mocy prawa na skutek ostatecznego rozpatrzenia zarzutów, to zbędne jest zawiadamianie zobowiązanego o podejmowaniu zawieszonego postępowania na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a., skoro nie było to zawieszenie wykreowane na podstawie art. 56 u.p.e.a. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że nie podziela zapatrywania na przedstawiony problem, zaprezentowanego w powołanych przez Skarżącego wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II FSK 2997/15 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 10 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Op 197/13. Ponadto wskazano, że w piśmie z 3 lipca 2017 r. Strona została poinformowana przez organ egzekucyjny o przystąpieniu do czynności egzekucyjnych. Wiedziała ona więc o podjęciu tego postępowania, pomimo – wyartykułowanego przez Sąd I instancji - braku konieczności wydania w tym zakresie odrębnego postanowienia o podjęciu postępowania.

W skardze kasacyjnej Zobowiązany wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie, w oparciu o art. 174 pkt 2) w zw. z art. 176 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej dalej P.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Strony nastąpiło to poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i oddalenie skargi, chociaż zostało wykazane, że organy rażąco naruszyły przepisy postępowania, tzn.:

1) przyjęły, że po wydaniu ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, zgłoszonych przez Skarżącego na podstawie art, 33 § 1 pkt 1 i 10 u.p.e.a., z uwagi na dyspozycję art. 35 § 1 tej samej ustawy, podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego następuje z mocy prawa i nie wymaga formy postanowienia, tj. naruszenie art. 57 § 1 w zw. z art. 56 § 3 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a. Tymczasem w przekonaniu Strony, obowiązek wydania postanowienia o podjęciu postępowania jednoznacznie wynika z art. 56 § 3 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, w czym mieści się nie tylko postanowienie o zawieszeniu (odmowie zawieszenia) postępowania, ale także o podjęciu (odmowie podjęcia) zawieszonego postępowania. Ponadto wskazano, że w art. 17 § 1 u.p.e.a. wprowadzono domniemanie, że wszelkie rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego wydawane są przez organ egzekucyjny i wierzyciela w formie postanowienia, natomiast w żadnym przepisie u.p.e.a., czy też odpowiednio stosowanych regulacjach Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje się podjęcia postępowania zawieszonego z mocy prawa, na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a., bez wydania postanowienia w tym przedmiocie;

2) nie zawiadomiły Skarżącego o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji naruszyły zasadę informowania strony postępowania. Tym samym, w ocenie Zobowiązanego doszło do obrazy art. 57 § 1 u.p.e.a. i art. 101 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 9 tej ustawy i z art. 18 u.p.e.a. Organ egzekucyjny ma bowiem obowiązek zawiadomić stronę postępowania o każdym postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania, tj. postanowieniu o zawieszeniu lub o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania lub o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

W odpowiedzi na te zarzuty i argumentację, Organ odwoławczy wniósł o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości,

2) zasądzenie kosztów postępowania od Skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, według norm przepisanych,

3) przeprowadzenie rozprawy.

Jednocześnie wskazano, że jeżeli z mocy prawa następuje zawieszenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji unormowanej w art. 35 § 1 u.p.e.a. i czas trwania tego zawieszenia został ustawowo określony, to nie sposób uznać, że brak postanowienia o podjęciu postępowania jest istotnym naruszeniem prawa. Organ II instancji wskazał też, że skoro przyczyna zawieszenia ustępuje z mocy prawa w rezultacie ostatecznego rozpatrzenia zarzutów, to zbędne jest zawiadamianie zobowiązanego o podejmowaniu zawieszonego postępowania na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a., jeśli nie było to zawieszenie wykreowane na podstawie art. 56 u.p.e.a., lecz art. 35 u.p.e.a., stanowiącego samoistną podstawę zawieszenia (w tym zakresie wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5131/16).

Dodatkowo podkreślono, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 57 § 1 w zw. z art. 56 § 3 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a. oraz art. 57 § 1 u.p.e.a. i art. 101 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 9 tej ustawy i z art. 18 u.p.e.a. W tym zakresie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podtrzymał stanowisko, że organ nie miał obowiązku wydawać postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Jak wyartykułowano, jedynie w przypadkach, wymienionych w art. 56 § 1 u.p.e.a. wydawane jest postanowienie o zawieszeniu postępowania, a następnie o jego podjęciu. Z kolei, w sytuacji zawieszenia postępowania w trybie art. 35 § 1 u.p.e.a., w przekonaniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, organ nie został zobligowany do wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, ani postanowienia o jego podjęciu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Dzieje się tak, chociaż nie wszystkie argumenty Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu jego wyroku znalazły akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy zauważyć, że realizacja stanu faktycznego stanowiącego punkt odniesienia dla rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zakończyła się 3 lipca 2017 r., a skarga Strony na czynność egzekucyjną jest datowana na 1 sierpnia 2017 r. W związku z tym, normatywną podstawą rozważań Sądu jest ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w jej brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 30 lipca 2020 r., dokonanej na mocy ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070). Jak już wcześniej wskazano, w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie tekst jednolity ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), ogłoszony w Dz.U. z 2017 r., poz. 1201).

Subsumując pod tę regulację prawną stan faktyczny zaistniały w sprawie godzi się zauważyć, że w czterech postanowieniach z 19 listopada 2015 r. DIC zawiesił z urzędu postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec strony. Tym samym, pomimo tego, że jak wynika z art. 35 § 1 u.p.e.a. zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 z mocy samego prawa skutkuje zawieszeniem postępowania egzekucyjnego trwającym do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, Dyrektor Izby Celnej słusznie wydał wspomniane, deklaratoryjne postanowienia w tym przedmiocie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II FSK 2997/15). To zaś implikowało konieczność wydania postanowienia o podjęciu zawieszonych postępowań po tym, jak odpadła przesłanka do wydania tych rozstrzygnięć (por. P. Pietrasz [w:] D. Kijowski (red.) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Lex 2015 – komentarz do art. 56, teza. 5.1 i 5.2 oraz komentarz do art. 57, teza 2.3). Ponieważ nie miało to miejsca, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia prawa. Tak bowiem, jak rozpoczęcie okresu zawieszenia postępowań zostało potwierdzone w postanowieniu deklaratoryjnym, należało również w rozstrzygnięciu o analogicznym charakterze potwierdzić podjęcie tych procedur.

Wbrew pierwszemu z zarzutów skargi kasacyjnej, to naruszenie przepisów postępowania nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem mieć na względzie to, że w przedmiotowej sprawie został zrealizowany obowiązek zawiadomienia Strony o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, towarzyszący przystąpieniu do czynności egzekucyjnych (por. art. 57 § 1 u.p.e.a., por. także P. Pietrasz [w:] D. Kijowski (red.) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Lex 2015 – komentarz do art. 57, teza 2.3). Jak już bowiem wcześniej wskazano, pismem z 3 lipca 2017 r., doręczonym Zobowiązanemu 24 lipca 2014 r. powiadomiono go o przystąpieniu do czynności egzekucyjnych. Tego samego dnia (3 lipca 2017 r.) zajęto też wierzytelność Zobowiązanego z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Wszystko to było efektem ostatecznego uznania za nieuzasadnione zarzutów Strony w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (jak wiadomo, postanowienie Dyrektora Izby Celnej w tym względzie zostało doręczone Skarżącemu 9 lutego 2017 r., a walor ostateczności uzyskało ono 17 lutego 2017 r.

Tym samym nie potwierdził się również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. Artykułowano w nim obrazę art. 57 § 1 u.p.e.a. i art. 101 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 9 tej ustawy i z art. 18 u.p.e.a.

W tym stanie rzeczy, z wszystkich przedstawionych względów, orzeczono jak w sentencji i oddalono skargę kasacyjną. Stało się tak na podstawie art. 184 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono natomiast na podstawie art. 209 P.p.s.a., art. 204 pkt 1 tej ustawy oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Złożył się na nie zwrot wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, ukształtowany na poziomie 480 zł. O jego wysokości orzeczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Stanisław Bogucki Tomasz Zborzyński Adam Nita