Pełny tekst orzeczenia III FSK 3238/21

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Dominik Gajewski, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 147/20 w sprawie ze skargi M.M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od M.M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 września 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 147/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżone przez M. M. (dalej: skarżący) postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy (dalej: Dyrektor IAS) z dnia 20 grudnia 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia.

Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., po przeprowadzeniu w dniu 14 listopada 2019 r. drugiej licytacji nieruchomości należącej do J. K., postanowieniem z dnia 15 listopada 2019 r. udzielił przybicia na rzecz licytanta – A. K.

W dniu 22 listopada 2019 r. skarżący złożył do organu egzekucyjnego zażalenie na powyższe postanowienie. Wniósł o jego uchylenie oraz ponowne przeprowadzenie wszystkich czynności związanych z zajęciem i sprzedażą nieruchomości, w celu umożliwienia mu udziału w czynnościach jako uczestnikowi, z zachowaniem przysługujących środków prawnych w celu zabezpieczenia roszczeń związanych z lokalem mieszkalnym będącym przedmiotem licytacji. Od ww. postanowienia skarżący ponownie wniósł zażalenie pismem z dnia 1 grudnia 2019 r.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2019 r. Dyrektor IAS stwierdził niedopuszczalność obu zażaleń. Organ powołał się na art. 111r § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), po czym stwierdził, że skarżący nie zalicza się do kręgu adresatów postanowienia o przybiciu, zatem nie może wnieść na nie zażalenia.

Ponieważ legitymację do bycia uczestnikiem postępowania skarżący wywodził z art. 110b pkt 3 u.p.e.a., utrzymując, że przysługują mu ograniczone prawa rzeczowe lub roszczenia albo prawa osobiste zabezpieczone na nieruchomości, wynikające z umowy najmu oraz przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości zawartych z J. K., Dyrektor IAS zauważył, że powołane dokumenty wpłynęły do organu egzekucyjnego w dniu 19 grudnia 2017. Przedłożona umowa przedwstępna sprzedaży nieruchomości z dnia 28 grudnia 2016 r., zawarta po zajęciu nieruchomości, nie została ujawniona w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Podobnie, roszczenia wynikające z umowy najmu mieszkania zawartej w dniu 1 sierpnia 2015 r., jak wynika z księgi wieczystej, nie zostały zabezpieczone na nieruchomości będącej przedmiotem egzekucji administracyjnej. Ponadto, umowa najmu nie została zgłoszona do protokołu opisu i oszacowania sporządzonego w dniu 22 czerwca 2017 r. Zdaniem organu, oznacza to, że skarżącego nie można zaliczyć do osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub roszczenia albo prawa osobiste zabezpieczone na nieruchomości, tj. będących uczestnikami postępowania egzekucyjnego z nieruchomości w rozumieniu art. 110b pkt 3 u.p.e.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 110b u.p.e.a., poprzez nieuznanie go jako uczestnika postępowania.

W uzasadnieniu wcześniej wskazanego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Sąd uznał, że art. 111m § 1, art. 111r i art. 110b u.p.e.a. wyznaczają krąg osób zainteresowanych, z których udziałem powinno toczyć się postępowanie w przedmiocie udzielonego przybicia. Postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 15 listopada 2019 r. o przybiciu zostało doręczone: A. K., wierzycielom - Prezydentowi B. oraz Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B., Wspólnocie Mieszkaniowej [...] oraz J. K. i zdaniem Sądu z udziałem tych podmiotów powinno toczyć się postępowanie przed organem drugiej instancji wskutek wniesionego zażalenia. Z art. 131 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) i w zw. z art. 18 u.p.e.a. Sąd wywiódł obowiązek powiadomienia przez organ pierwszej instancji wszystkie legitymowane podmioty o wniesieniu zażalenia. Sąd stwierdził, że organ nie wywiązał się z tego obowiązku, przez co ww. podmioty nie brały udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym. Postanowienie DIAS z dnia 20 grudnia 2019 r. zostało doręczone jedynie skarżącemu oraz Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B. Zatem zainteresowane podmioty zostały pozbawione udziału w postępowaniu bez ich winy. W ocenie Sądu, stwierdzone nieprawidłowości stanowią podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 K.p.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a").

Skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor IAS. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 131 i z art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 111r § 1 u.p.e.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na uznanie przez Sąd, iż wniesienie przez skarżącego zażalenie nakładało na organ pierwszej instancji obowiązek powiadomienia o tym fakcie wszystkie podmioty legitymowane w sprawie rozstrzygniętej postanowieniem o udzieleniu przybicia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie skarżącemu nie przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o udzieleniu przybicia, bo nie był stroną, a zatem wniesione przez niego zażalenie nie obligowało organu do powiadomienia o tym fakcie wszystkie podmioty legitymowane w sprawie rozstrzygniętej postanowieniem o udzieleniu przybicia, co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 109 i z art. 126 K.p.a. w związku z art. 111r § 1 u.p.e.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na uznanie przez Sąd, iż w/w postanowienie o niedopuszczalności zażalenia powinno być doręczone nie tylko skarżącemu, ale również pozostałym osobom i jednostkom - podmiotom legitymowanym w sprawie rozstrzygniętej postanowieniem o udzieleniu przybicia, podczas gdy podmioty te nie mają statusu strony w postępowaniu w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i z art. 126 K.p.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na uznanie przez Sąd, że zainteresowane podmioty zostały pozbawione udziału w postępowaniu bez ich winy, podczas gdy:

- postępowanie w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia toczyło się z udziałem strony tego postępowania,

- w przypadku pominięcia strony okoliczność tę może skutecznie podnosić tylko pominięta strona, a sąd administracyjny rozstrzygający sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu nie ma podstaw do podnoszenia z urzędu, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny orzekania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a.

Dyrektor IAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna. W rozpoznanej sprawie zasadniczą kwestią sporną jest, czy organ odwoławczy miał obowiązek powiadomić o wniesionym przez skarżącego zażaleniu na postanowienie o udzieleniu przybicia, podmioty posiadające status strony w sprawie rozstrzygniętej tym postanowieniem i czy był zobowiązany do doręczenia im postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia.

Występujące w sprawie okoliczności mają kluczowe znaczenie, dlatego trzeba je przypomnieć. Otóż Dyrektor IAS podał, że postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. o udzieleniu przybicia zostało ogłoszone przez kierownika komórki egzekucyjnej w dniu 14 listopada 2019 r. osobom obecnym podczas drugiej licytacji nieruchomości, a następnie w dniu 15 listopada 2019 r. - sporządzone w formie pisemnej i doręczone uczestnikom postępowania. Pośród osób obecnych na licytacji znajdował się skarżący, który występował w charakterze publiczności. Od ustnie ogłoszonego postanowienia skarżący złożył zażalenie.

Dyrektor IAS stwierdził, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia postanowienia o udzieleniu przybicia i dlatego stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez niego zażalenia. Od tego postanowienia skargę złożył skarżący. Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie z tej przyczyny, że w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem skarżącego nie brały udziału podmioty, którym doręczono postanowienie o udzieleniu przybicia w formie pisemnej. Obowiązek zawiadomienia tych podmiotów o wniesieniu zażalenia Sąd wywiódł z art. 131 w związku z art. 144 K.p.a., zaś obowiązek doręczenia im zaskarżonego postanowienia - z art. 109 w związku z art. 126 K.p.a.

W skardze kasacyjnej Dyrektor IAS utrzymuje, że w sytuacji gdy postępowanie zainicjowane zażaleniem skarżącego zakończyło się na wstępnym etapie, to nie miał on obowiązku ani zawiadomić stron postępowania o wniesieniu zażalenia, ani doręczać im postanowienia kończącego postępowanie zażaleniowe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Dyrektora IAS jest uprawnione. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, administracyjne postępowanie odwoławcze (tudzież zażaleniowe) składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji. We wstępnej fazie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, to powinno nastąpić wydanie aktu administracyjnego kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Dopiero po stwierdzeniu, że wniesienie środka zaskarżenia jest dopuszczalne, możliwa jest ocena terminowości jego wniesienia. Natomiast ustalenie, że odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie, pozwala na przystąpienie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zatem przeprowadzenie czynności wstępnych pozwala na przejście do dalszych faz postępowania, tj. rozpoznania odwołania (zażalenia) co do meritum oraz załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (postanowienia, jeśli według przepisów prawa wydawane jest postanowienie).

W warunkach rozpoznanej sprawy Dyrektor IAS już na wstępnym etapie stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego, z przyczyn podmiotowych. Jak już powiedziano, postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wyklucza merytoryczne rozpatrzenie zażalenia. Zatem pozostaje ono bez wpływu na dotychczasowy wynik postępowania – rozstrzygnięcie zaskarżone zażaleniem. Inaczej mówiąc, postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki podmiotów będących stronami postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem, które nie wniosły od niego zażalenia. Bezskuteczny jest bowiem środek odwoławczy, który nie spełnia wymogów formalnych. Za bezpodstawne należy więc uznać przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, iż niezawiadomienie stron postępowania o wniesieniu zażalenia pozbawiło je możliwości udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym. Przed organem odwoławczym nie toczyło się przecież żadne postępowanie, w którym strony mogły brać udział. W takiej sytuacji bez wpływu na wynik sprawy pozostaje uchybienie postanowieniom art. 131 K.p.a., zaś zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak Sąd pierwszej instancji nie badał wpływu stwierdzonego naruszenia art. 131 K.p.a. na wynik sprawy i co więcej, bezzasadnie przyjął, iż uchybienie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, że przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może być uwzględniona przez sąd z urzędu. W orzecznictwie przyjmuje się, że tylko podmiot, który uznaje, iż bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Inne podmioty nie mogą powoływać się skutecznie na tę okoliczność. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się to tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy wykładać w ten sposób, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. Podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy, a Sąd może ją uwzględnić z urzędu tylko w przypadku wniesienia przez taki podmiot stosownego środka zaskarżenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 listopada 2013 r., II OSK 2150/13, z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1024/11, z dnia 26 stycznia 2009 r. II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. II OSK 1628/08; z dnia z 14 listopada 2017 r., I OSK 82/16; z dnia 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17; z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17; z dnia 9 kwietnia 2019 r, II OSK 1259/17 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA).

Bezsprzecznie w niniejszej sprawie skarga nie została wniesiona przez osobę, której dotyczyć może przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wniósł ją skarżący, któremu skarżone przez niego postanowienie zostało doręczone. Zatem za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 109 K.p.a. poprzez przyjęcie stanowiska, że organ odwoławczy naruszył drugi i trzeci z wymienionych przepisów nie doręczając zaskarżonego postanowienia podmiotom, którym doręczono postanowienie o udzieleniu przybicia i pozbawiając je udziału w postępowaniu.

Zgodzić się też należy z Dyrektorem IAS, że krąg podmiotów, którym powinno być doręczone postanowienie o przybiciu określa art. 111r u.p.e.a. i to te podmioty uprawnione są do wniesienia od niego zażalenia. Zgodnie z § 1 tego artykułu postanowienie o przybiciu doręcza się wierzycielowi, dłużnikowi, nabywcy i osobom, które w toku licytacji zaskarżyły czynności związane z udzieleniem przybicia, jak też zarządcy, który nie jest dłużnikiem. Natomiast § 2 stanowi, że na postanowienie organu egzekucyjnego co do przybicia przysługuje zażalenie. Skarżący nie wykazał, iż jest jednym z podmiotów wymienionych w cytowanym § 1 art. 111r., a to oznacza brak uprawnienia do wniesienia zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia 15 listopada 2019 r. o udzieleniu przybicia. Zasadnie więc organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na ww. postanowienie.

Skarżący uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie o udzieleniu przybicia wywodził z art. 110b u.p.e.a., twierdząc, że był uczestnikiem postępowania, któremu przysługują prawa rzeczowe związane z lokalem mieszkalnym będącym przedmiotem egzekucji. W skardze zarzucił naruszenie tego przepisu.

Według postanowień art. 110b uczestnikami postępowania egzekucyjnego z nieruchomości są: 1) zobowiązany, 2) wierzyciele egzekwujący, 3) osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub roszczenia albo prawa osobiste zabezpieczone na nieruchomości, 4) organ, który zawarł umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jeżeli przedmiotem egzekucji jest użytkowanie wieczyste.

Nawet, jeśli skarżący był osobą, o której mowa w art. 110b pkt 3 u.p.e.a., co kwestionuje organ odwoławczy, to i tak nie był uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie o przybiciu. Art. 110b i art. 111r u.p.e.a. określają inny krąg podmiotów objętych działaniem regulacji zawartych w tych przepisach. Pierwszy z tych przepisów określa podmioty, które mogą być uczestnikami postępowania egzekucyjnego z nieruchomości i te podmioty mają uprawnienie do wnoszenia w toku tego postępowania przewidziane w następnych przepisach środki zaskarżenia (np. w art. 110g § 8, art. 110p § 2, art. 110u § 1, art. 110y § 3, art. 110z, art. 111l u.p.e.a.). Natomiast drugi przepis (art. 111r) określa podmioty, którym organ zobowiązany jest doręczyć postanowienie o przybiciu i którym przysługuje zażalenie na to postanowienie (zaskarżyć je może ten podmiot, któremu postanowienie doręczono, zgodnie z zasadą pisemności postępowania - art. 14 K.p.a.). O ile w art. 110b została wymieniona osoba, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub roszczenia albo prawa osobiste zabezpieczone na nieruchomości, to już w art. 111r u.p.e.a. osoba ta nie figuruje. Zatem organ nie ma obowiązku doręczyć jej postanowienia o przybiciu i osoba ta nie ma uprawnień do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że wymienieni w art. 110b uczestnicy postępowania egzekucyjnego z nieruchomości mają określone uprawnienia na ograniczonym etapie tego postępowania. Jak już wcześniej powiedziano, wówczas mogą wnosić środki zaskarżenia i zgodnie z art. 111m § 3 powinny być one rozpatrzone przed wydaniem postanowienia o przybiciu. Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli skargi lub zażalenia wniesione w toku postępowania egzekucyjnego nie są jeszcze ostatecznie rozstrzygnięte, organ egzekucyjny wstrzymuje wydanie postanowienia o przybiciu do czasu ich rozstrzygnięcia. Przepis ten również zaświadcza, iż ww. uczestnicy nie mają regresu do postanowienia o przybiciu. Postanowienie to kończy egzekucję z nieruchomości i poprzedza wydanie postanowienia o przyznaniu własności nieruchomości (jeśli zostaną spełnione określone warunki przyznania). W tych dwóch ostatnich etapach postępowania egzekucyjnego podmioty określone w art. 110b nie mogą brać udziału, nie są uprawnieni do wnoszenia środków zaskarżenia na wydawane w nich postanowienia.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż krąg osób, z których udziałem powinno toczyć się postępowanie w przedmiocie udzielenie przybicia wyznacza zarówno art. 110b, jak i art. 111r u.p.e.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

s. Dominik Gajewski s. Jolanta Sokołowska s. Bogusław Dauter