II SO/Go 3/24

II SO/Go 3/24 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2024-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Krzysztof Rogalski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Wymierzono grzywnę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 52 § 3, art. 54 § 1-2, art. 55 § 1, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 17, art. 21 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Dnia 28 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku R.K. w przedmiocie wymierzenia grzywny [...] za nieprzekazanie skargi do sądu p o s t a n a w i a : 1) wymierzyć [...] grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych; 2) zasądzić od [...] na rzecz R.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
R.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosek o wymierzenie Dyrektorowi [...] Domu Kultury w [...] grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej w skrócie p.p.s.a.) za nieprzekazanie skargi. Wnioskodawca podniósł m.in., że w dniu [...]r. wniósł za pośrednictwem w/w organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. "odwołanie" od decyzji z dnia [...]r. Do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny skarga nie została jednak przekazana do Sądu. Organ nie dochował wymogu z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.), w myśl którego do skarg w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z zastrzeżeniem, że obowiązkiem organu jest przekazanie skargi w terminie 15 dni. Konsekwencją zaniechania przekazania skargi jest możliwość wymierzenia grzywny podmiotowi zobowiązanemu, na co wskazuje art. 55 § 1 p.p.s.a.
Stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Dyrektor [...] Domu Kultury w [...], po rozpoznaniu wniosku R.K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych w roku [...],[...],[...],[...] sporządzonych w szczególności w oparciu o ewidencję zobowiązań/wydatków, zawierającego co najmniej dane w zakresie (i) data zawarcia umowy, (ii) przedmiot umowy, (iii) podmiot, z którym zawarto umowę, (iv) wartość umowy, (v) okres obowiązywania umowy, (vi) komórkę z jakiej działalnością wiąże się zawarcie umowy, (vii) numer NIP/REGON/KRS w przypadku przedsiębiorców
ewentualnie:
- kopii treści (skan) umów cywilnoprawnych zawartych w roku [...],[...],[...] zarejestrowanych w ewidencji zobowiązań/wydatków.
z zachowaniem w oznaczeniach kontrahentów imion i nazwisk – odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej.
Decyzja została doręczona wnioskodawcy dnia [...] r.
Dnia [...] r. R.K. wniósł za pośrednictwem Dyrektora [...] Domu Kultury w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. pismo zatytułowane "odwołanie", w którym zakwestionował zgodność z prawem decyzji z dnia [...] r.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Dyrektor [...] Domu Kultury w [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji.
Pismem z dnia [...] r. strona wezwała w/w organ do przekazania "odwołania", które w rzeczywistości było skargą na decyzję, do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gorzowie Wlkp., podnosząc m.in., iż pismo procesowe należy oceniać według jego treści i zamiaru strony a nie jego "nazwy". Z uwagi na fakt skierowania pisma do sądu administracyjnego oraz jego uzasadnienia wynika jednoznacznie, iż w rzeczywistości zamiarem strony było złożenie skargi na decyzję. Pismo powinno zatem zostać zakwalifikowane jako skarga na decyzję i bezwzględnie zostać przekazane do sądu. Wnioskodawca oświadczył, iż oczekuje niezwłocznej realizacji tego obowiązku, pod rygorem skierowania do sądu wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie.
Dnia [...] r. Dyrektor [...] Domu Kultury w [...] przekazał w/w skargę R.K. z dnia [...] r. z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, pismem z dnia [...] r. Dyrektor [...] Domu Kultury w [...], działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie wniosku wskazując, iż organ w dniu [...] r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawcy w takim przypadku przysługiwało prawo wniesienia odwołania w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego do organu drugiego stopnia, którym w tym przypadku było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Pismem z dnia [...] r. wnioskodawca wniósł pismo zatytułowane "odwołanie", tyle że kierowane za pośrednictwem organu nie do Kolegium, ile do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W takim stanie rzeczy organ powinien był przekazać odwołanie wnioskodawcy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zgodnie jednak z żądaniem wnioskodawcy jego odwołanie zostało skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismem z dnia [...] r., a tym samym zakwalifikowane błędnie jako skarga. W powyższym stanie faktycznym wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie "skargi" w terminie, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. nie może zostać uwzględniony jako bezprzedmiotowy. Organ nie miał obowiązku przekazywania odwołania wnioskodawcy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 15 dni, albowiem po pierwsze, odwołanie to nie stanowiło skargi, a po drugie, nie powinno zostać przekazane do sądu, a do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w oparciu o przepisy k.p.a. Art. 21 pkt 1 u.d.i.p. nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniosek o wymierzenie grzywny podlegał uwzględnieniu.
Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny.
Z kolei w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 tej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a., na mocy którego złożono wniosek o wymierzenie grzywny, ma na celu zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 omawianej ustawy i zapobieganie przetrzymywaniu przez nie skarg skierowanych do sądu administracyjnego.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Domu Kultury w [...] odmówił R.K. udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętej jego wcześniejszym wnioskiem z [...]r. Przedmiotową decyzję strona zakwestionowała pismem z dnia [...] zatytułowanym "odwołanie", skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wniesionym za pośrednictwem w/w Dyrektora.
Przede wszystkim nie można się zgodzić z argumentacją zawartą w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, iż wnioskodawcy przysługiwało prawo wniesienia odwołania w oparciu o k.p.a. do organu drugiego stopnia, którym w tym przypadku było Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Dyrektor nie miał obowiązku przekazywania odwołania wnioskodawcy do sądu w terminie 15 dni, gdyż odwołanie to nie stanowiło skargi i powinno zostać przekazane do Kolegium, zaś art. 21 pkt 1 u.d.i.p. nie miał w sprawie zastosowania.
Jeżeli bowiem podmiot, za pośrednictwem którego wniesiono skargę do sądu administracyjnego nie jest organem administracji w znaczeniu ustrojowym, to oceny, czy jest on organem administracji, na którym spoczywają obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. należy dokonać ustalając, czy podmiot ten uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnych (postanowień), wydawania aktów lub podejmowania określonych czynności podlegających kontroli sądu administracyjnego. Ustalić należy zatem, czy jest on organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym, czy posiada on określoną przez przepis prawa powszechnie obowiązującego kompetencję do wydawania decyzji (postanowień), wydawania aktów lub podejmowania czynności, które podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Jak już wyżej wskazano, wniosek o wymierzenie grzywny dotyczy nieprzekazania skargi wniesionej w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, iż skutecznie wniesiony może zostać w takim przypadku wniosek dotyczący podmiotu, który może zostać uznany za organ administracji na gruncie u.d.i.p., gdyż ustawa ta nakłada na taki podmiot określone obowiązki. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1). Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne (ust. 2). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3).
Analiza treści przywołanego przepisu wskazuje, iż organami w rozumieniu u.d.i.p. mogą być nie tylko organy wykonujące zadania z zakresu administracji publicznej (czyli uznawane za typowe organy administracji publicznej), ale także inne podmioty, nawet prywatnoprawne, nienależące do struktur administracji publicznej, które jednak przy spełnieniu określonych ustawowo przesłanek stają się organami i zobowiązane są do wypełnienia obowiązków określonych w u.d.i.p. W konsekwencji organy te, w sytuacji wniesienia skargi do sądu administracyjnego, są obowiązane do spełnienia wymogów określonych w p.p.s.a. – art. 54 § 2.
W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do dyrektora domu kultury. W myśl art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87) jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Statut zawiera m.in. organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania (art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, że dom kultury jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne samorządu gminnego, a dyrektor takiego domu kultury jako podmiot go reprezentujący – w zakresie wykonywania zadań związanych z kierowaniem gminną jednostką organizacyjną – należy do kręgu adresatów obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Potwierdza to treść statutu [...] Domu Kultury w [...] (nadanego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r.), który w § 10 ust. 1 stanowi, iż domem kultury kieruje i reprezentuje go na zewnątrz dyrektor.
Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji stosuje się odpowiednio przepisy art. 16 (stanowiącego m.in., iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ust. 2 u.d.i.p.).
Również sam Dyrektor w uzasadnieniu wydanej wobec strony decyzji z dnia [...] r. potwierdził m.in., iż został na mocy u.d.i.p. zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie jest organem władzy publicznej, co oznacza, iż przy potencjalnym odwołaniu od decyzji zastosowanie będzie miał art. 17 ust. 2 u.d.i.p., tzn. wnioskodawcy będzie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego.
Organ w swojej argumentacji zawartej w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny pominął nadto treść art. 52 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a., w myśl którego jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W konsekwencji pismo wnioskodawcy z dnia [...] r., zaadresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionujące powyższą decyzję Dyrektora z dnia [...] r., złożone za pośrednictwem tego organu w terminie otwartym do wniesienia skargi (art. 53 § 1 p.p.s.a.), pomimo opatrzenia go tytułem "odwołanie", powinno zostać przekazane do sądu jako skarga w terminie 15 dni od daty otrzymania, przewidzianym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p.
Już samo złożenie skargi do sądu administracyjnego stanowi żądanie strony do nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Tym samym Dyrektor jako podmiot co do zasady zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, miał obowiązek przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. skargę wraz z odpowiedzią na skargę w terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. (por. np. postanowienia NSA z 30 czerwca 2010 r., I OZ 495/10; z 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10; z 21 sierpnia 2013 r., I OZ 698/13, z 15 maja 2018 r., I OZ 454/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W uzasadnieniu uchwały z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż na wysokość wymierzanej z tego tytułu grzywny wpływa m.in. rażący charakter uchybienia terminu wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacjach, gdy uchybienie temu terminowi było nieznaczne, w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych przyjęło się wymierzanie grzywny w dolnych granicach ustawowego przedziału.
Przechodząc do oceny zasadności wniesionego w niniejszej sprawie wniosku o wymierzenie grzywny wskazać należy, iż omawiana skarga na decyzję z dnia [...] r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej została wniesiona za pośrednictwem organu, poprzez platformę ePUAP w dniu [...] r. (k. 5-8 akt sądowych sprawy II SA/Go 64/24). Z uwagi na treść przywołanego wyżej art. 21 pkt 1 u.d.i.p. powinna ona zostać przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. najpóźniej dnia [...] r., jednakże Dyrektor nie uczynił zadość temu obowiązkowi, przesyłając skargę dopiero [...] r., przy czym została ona zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt II SA/Go 64/24 i stanowi przedmiot odrębnego rozpoznania. Uchybienie terminu w zakresie ustawowego obowiązku przekazania skargi do sądu wyniosło zatem 1 miesiąc i 20 dni.
Nie przesądzając w dacie wydania niniejszego postanowienia o sposobie rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej opisywaną skargą na decyzję wskazać należy, iż na kwestię wymierzenia grzywny z omawianego tytułu nie ma wpływu sposób rozpoznania skargi, której dotyczy wniosek złożony na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OZ 232/13). W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie zaistniała podstawa do nałożenia na Dyrektora [...] Domu Kultury z [...] grzywny za nieprzekazanie skargi strony z [...] r.
W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny, a wyłączną, materialnoprawną przesłanką jej wymierzenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Bez znaczenia natomiast pozostaje, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, wpłynąć jednak one mogą na wysokość grzywny (por. postanowienie NSA z 19 marca 2015 r., I OZ 201/15). Stąd też fakt, że omawiana placówka prowadzi przede wszystkim działalność kulturalną, nie mógł w ocenie Sądu stanowić wyłącznej podstawy nieuwzględnienia wniosku, został jednak wzięty pod uwagę przy wymiarze wysokości orzeczonej grzywny.
W ocenie Sądu grzywna w kwocie 100 zł, a więc w dolnych granicach ustawowej sankcji, z jednej strony spełni swą funkcję dyscyplinującą i prewencyjną (co ma na celu potrzebę ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki – por. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09), z drugiej natomiast strony nie będzie skutkować nadmiernym obciążeniem finansowym [...] Domu Kultury i zakłóceniem wykonywania jego zadań publicznych w zakresie działalności kulturalnej. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż grzywna za nieprzekazanie skargi została nałożona na organ, jakim jest Dyrektor [...] Domu Kultury w [...], nie została ona natomiast nałożona na piastuna organu, tzn. na osobę fizyczną, pełniącą aktualnie funkcję Dyrektora (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 2021 r., III OZ 1211/21).
W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia.
Zawarte w pkt 2 sentencji rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 64 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 200, 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.).