Pełny tekst orzeczenia II SO/Łd 3/23

II SO/Łd 3/23 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 54 par. 2, art. 55 par. 1, art. 154 par. 6, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 20 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J. K. o wymierzenie Fundacji Agrounia z siedzibą w Sieradzu grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a: 1. wymierzyć Fundacji Agrounia z siedzibą w Sieradzu grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); 2. zasądzić od Fundacji Agrounia z siedzibą w Sieradzu na rzecz wnioskodawcy J. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania ał
Uzasadnienie
J. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosek o wymierzenie grzywny Fundacji A. w S., w trybie art. 55 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, za nieprzekazanie skargi z 14 grudnia na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że do momentu złożenia wniosku o wymierzenie grzywny Fundacja nie przekazała do sądu jego skargi na bezczynność z 14 grudnia 2022 r. Zdaniem wnioskodawcy konsekwencją zaniechania przez organ przekazania skargi jest możliwość wymierzenia grzywny podmiotowi zobowiązanemu, na co wskazuje wprost art. 55 § 1 p.p.s.a. Skoro organ pozostaje w zwłoce z powodu nieprzekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przedmiotowy wniosek jest uzasadniony.
W odpowiedzi na wniosek Fundacja A. wniosła o jego oddalenie.
Organ wyjaśnił, że wiadomościami email z 25 października 2022 r. skierowano do Fundacji zapytania zatytułowane "Wniosek o udostępnienie informacji publicznej". Kierujący zapytania został oznaczony jako J. K., a zapytania dotyczyły następujących kwestii:
- jakie organizacje finansują i jaką kwotę wpłacają na zarząd Fundacji A. w Sieradzu;
- kosztów zakupu sprzętu biurowego;
- kto jest właścicielem budynku, w którym znajduje się zarząd Fundacji;
- czy prezes zarządu Fundacji pobrał, i w jakiej kwocie dotacje rządowe od czerwca 2021 roku do lutego 2022 na gospodarstwa rolne, z podaniem na co zostały przeznaczone;
- miesięczne zarobki od czerwca do grudnia 2021 r. uzyskane z gospodarstwa rolnym przez prezesa zarządu Fundacji oraz uzyskane przez prezesa dotacje rządowe od czerwca do listopada 2021 r.;
- ceny zakupu, rocznika i marki samochodu oraz miesięcznego kosztu jego utrzymania, a także wysokości dodatków jakie przysługują prezesowi zarządu Fundacji;
- kosztów finansowania Fundacji, w tym kosztów zakupu "sprzętów" na strajki;
- kosztów finansowania Fundacji z budżetu państwa;
- pokwitowań wpłat od osób dokonujących takowych na rzecz Fundacji;
- dat i miejsc zawarcia przez Fundację umów, ze wskazaniem nazw firm z jakimi Fundacja zawarła umowy i jakie poniosła z tego tytułu koszty (faktury).
Dalej organ zakwestionował fakt skierowania do Fundacji przez wnioskodawcę skargi na bezczynność z 14 grudnia 2022 r., wskazując, że 5 stycznia 2023 r. organ odpowiedział na w/w wiadomości mailowe, wyjaśniając skazując, iż Fundacja nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy.
Wobec powyższego, Fundacja nie była zobowiązana do podejmowania jakichkolwiek dalszych działań w sprawie. Ani prezes zarządu Fundacji, ani sama Fundacja nie stanowią podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem Fundacja funkcjonuje bez środków publicznych oraz nie realizuje zadań publicznych. Tym samym Fundacja, jako podmiot nieobjęty zakresem podmiotowym art. 4 ustawy nie była zobowiązana do udzielania informacji o treści odpowiadającej informacji publicznej, a co za tym idzie, nie była obowiązana do wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Wnioskodawcy została 5 stycznia 2023 r. udzielona odpowiedź wskazująca na powyższe okoliczności.
Końcowo jeszcze raz zakwestionowano okoliczność doręczenia skargi na bezczynność, dodając, że nawet w przypadku jej doręczenia Fundacja nie pozostawała w jakiejkolwiek bezczynności wobec braku konieczności realizacji obowiązku nałożonego nań przepisami prawa, któremu uchybiła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Wniosek podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z treścią art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. -p.p.s.a.), w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., przy czym postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
Powołany w tym przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. przewiduje, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
W sprawach objętych kognicją sądów na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022, poz. 902 - u.d.i.p.) termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a., określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Nadto, w myśl art. 55 § 2 p.p.s.a. jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości.
W niniejszej sprawie organ nie przekazał sądowi skargi J. K., zatem tutejszy sąd uprawniony jest na tej podstawie do stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz wymierzenia grzywny. Przy czym sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 - ONSA/WSA 2010/1/2).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 29 grudnia 2010 r., I OZ 953/10 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego ze względu na jej przedmiot jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem jej w terminie (zob. postanowienie NSA z 3 października 2012 r., I OZ 739/12). Z kolei w postanowieniu z 22 maja 2012 r., I OZ 344/12 NSA wyraził pogląd, że obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. spoczywa nie tylko na organie administracji publicznej w sensie ustrojowym, lecz również na innych podmiotach, które z uwagi na nałożone na nie przepisami prawa zadania i kompetencje, należy uznać za organy administracji w sensie funkcjonalnym.
W konsekwencji w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest ustalenie, czy podmiot, którego ukarania domaga się skarżący jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Pozwala to na dokonanie oceny dopuszczalności wniosku (zob. postanowienia NSA z 26 października 2011 r., I OZ 796/11; z 19 kwietnia 2010r., I OZ 125/10).
Z treści przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej,
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są także organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2), a także podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3).
Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z 17 listopada 2020 r., II SAB/Gd 83/20 oraz postanowieniu WSA w Szczecinie z 7 kwietnia 2022 r., II SO/Sz 5/22 należy zaznaczyć, że ten przykładowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określa podstawowe kryterium, jakim jest posiadanie przymiotu władzy publicznej bądź też wykonywanie zadań publicznych, a także dysponowanie środkami publicznymi. Powyższe sprawia, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane będą nie tylko podmioty publiczne, ale także organizacje i instytucje prywatne, jeżeli tylko dysponują środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych im zadań o charakterze publicznym. W wyroku z 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 248/17, NSA uznał, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym więc do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Powyższe potwierdza doktryna przyjmując, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (zob. P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, s. 8; wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., I OSK 894/19).
W rozpatrywanej sprawie przesłanki umożliwiające wymierzenie grzywny zostały spełnione. Wnioskodawca wniósł do tutejszego sądu skargę z 14 grudnia 2022 r. na bezczynność Fundacji A. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, przy czym jak wynika z załączonego do akt sądowych zwrotnego potwierdzenia odbioru skargę Fundacji doręczono 19 grudnia 2022 r.
We wniosku o udzielenie informacji publicznej zawarto między innymi żądanie udostępnienia informacji o kosztach finansowania z budżetu państwa Fundacji A.. Jednocześnie z nadesłanego przez Fundację statutu wynika, że przychody Fundacji mogą pochodzić w szczególności, między innymi, z funduszy publicznych – państwowych, samorządowych, europejskich oraz środków z programów i organizacji międzynarodowych (§ 14 pkt 3 statutu) oraz dotacji, subwencji oraz grantów (§ 14 pkt 4 statutu), w związku z czym nie można a priori wykluczyć, że Fundacja A. korzysta ze środków publicznych.
Wobec tego, w ocenie sądu Fundacja A. może zostać zaliczona do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pod warunkiem, że wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym, której to kwestii nie można jednak przesądzić bez merytorycznej oceny samej skargi.
Fundacja obowiązana jest zatem do przekazania sądowi skargi celem umożliwienia przeprowadzenia tego sprawdzenia.
Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tą skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Zaś w przypadku skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi (art. 21 ust. 1 u.d.i.p.)
Obowiązek ten spoczywa na organie niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, czy też, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (np. postanowienie NSA z 1 czerwca 2010 r., II GZ 105/10; postanowienie NSA z 16 maja 2017 r., I OZ 873/17, czy wspomniane postanowienie I OZ 344/12). W orzecznictwie podkreśla się, że wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (zob. postanowienie NSA z 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10).
Mając na względzie powyższe, sąd uznał, że wniosek o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Ustalając natomiast wysokość grzywny, sąd wziął pod uwagę, treść wniosku, charakter sprawy będącej przedmiotem skargi (bezczynność), a także okres uchybienia terminowi przekazania skargi.
W tym stanie rzeczy sąd orzekł o wymierzeniu grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy w kwocie 500 zł. Ustalając wysokość grzywny w tej kwocie, sąd uznał, że będzie ona stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi, a także wpłynie na prawidłowe działanie organu w przyszłości.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia.
O zwrocie kosztów postępowania w punkcie drugim, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1, w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.
ABO