II SAB/Wr 99/26

II SAB/Wr 99/26 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-06-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Olga Białek /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 337
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1079
art. 210 ust. 1 i 2, art. 223
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 29 stycznia 2026 r. B. C. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem organu, przy użyciu dwóch odrębnych systemów komunikacji elektronicznej – e-doręczeń oraz ePUAP – skargi na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 lutego 2026 r. skargi z dnia 29 stycznia 2026 r., wniesione za pośrednictwem wyżej wskazanych środków elektronicznej komunikacji, uznano za tożsame i zarejestrowano pod wspólną sygnaturą II SAB/Wr 99/26.
Strona wnioskowała o: 1/ zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku, 2/ stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w prowadzeniu postępowania, 3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., 4/ zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że wniosek o udzielenie stronie skarżącej zezwolenia na pobyt został złożony w dniu 19 maja 2025 r. , jednak do momentu złożenia skargi organ nie zakończył sprawy wydaniem decyzji, mimo upływu ustawowych terminów do jej załatwienia. Skarżący zaznaczył, że przebywa w Polsce nieprzerwanie od 2016 roku, pracuje jako wysoko wykwalifikowany inżynier i nigdy nie naruszył porządku prawnego, szanuje polską kulturę i kontynuuje naukę języka polskiego. Podniósł, że przedłużająca się bezczynność Wojewody powoduje istotne pogorszenie jego sytuacji prawnej, zawodowej i zdrowotnej, bowiem uniemożliwia mu planowanie stabilnej przyszłości, zakup własnego mieszkania oraz spełnienie wymogów ubiegania się o obywatelstwo polskie. Podkreślono nadto wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie stanowisko odnośnie zawieszenia biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt na podstawie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 337 ze zm., dalej: ustawa pomocowa), zgodnie z którym przedłużenie jego obowiązywania na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu.
Organ w odpowiedziach na skargi wniósł o odrzucenie skargi wniesionej za pośrednictwem e-doręczeń na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 54 § 1a zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o oddalenie skargi, zaś w odniesieniu do skargi wniesionej za pośrednictwem ePUAP, o jej oddalenie. Wskazano m.in., że na mocy art. 100d ustawy pomocowej termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania w sprawach dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt został przedłużony do 4 marca 2026 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Jako przedmiot rozpatrywanej skargi określono bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Poprzedzona ona została złożonymi w dniach 21 listopada 2025 r. i 19 stycznia 2026 r. ponagleniami. Tym samym spełniony został warunek formalny wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, wyjaśnić należy, że Sąd podziela wyrażone przez NSA m.in. w postanowieniu z 17 września 2025 r., sygn. akt I FSK 1176/25 stanowisko, zgodnie z którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego innego niż ePUAP nie daje podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jeżeli zgodnie z art. 46 § 2a tej ustawy skarga podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym została na podstawie art. 54 § 2 tej ustawy przekazana przez ten organ na elektroniczną skrzynkę podawczą sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że opatrzenie skargi wniesionej poprzez e-doręczenia kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez stronę skarżącą wykluczyło uznanie jej za niedopuszczalną, tym samym umożliwiło uznanie ją za tożsamą ze skargą wniesioną w tym samym dniu przez skarżącego za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu.
Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi zauważyć należy, że kluczowym dla Sądu było zbadanie, czy zarzucana zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to jaki miała ona charakter.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830) do ustawy pomocowej dodany został art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Co istotne, stosownie do ust. 1 ww. artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Według ust. 3 ww. artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r.: 1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 ustawy pomocowej zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy zaś art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185 ze zm.), wprowadzony został z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, powielający regulację art. 100c, ze wskazaniem nowego terminu obowiązywania zawieszenia terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., który pierwotnie został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1088)), potem z kolei do dnia 30 czerwca 2025 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232)), następnie do dnia 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 854 ze zm.)), w dalszej kolejności do 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 1301)) i finalnie do 4 marca 2027 r. (art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 203)).
W dalszej kolejności wyjaśnienia wymaga, dlaczego skarga została przyjęta do merytorycznego rozpoznania. Nie kwestionując orzecznictwa i okoliczności, na które powoływał się organ w odpowiedziach na skargę, należy wskazać, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione zostały zmodyfikowane poglądy dotyczące stosowania przepisów art. 100d ustawy pomocowej.
W dotychczasowo prezentowanym i utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano bowiem, że przepisy art. 100c i 100d ustawy pomocowej nie naruszają art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, jak również art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Aktualnie, m.in. w wyrokach NSA z 19 maja 2025 r. – sygn. akt II OSK 2924/24, II OSK 2930/24, II OSK 2740/24, z 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2923/24, II OSK 3109/24 – wskazuje się, dokonując tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw, że należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 854 ze zm., dalej również: ustawa zmieniająca) w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy pomocowej, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
NSA w orzeczeniach z 19 maja 2025 r. uznał, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy pomocowej). W konsekwencji NSA doszedł do przekonania, że nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające obowiązywanie przepisów zawieszających bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt cudzoziemców w RP, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy pomocowej po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy pomocowej, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 ustawy pomocowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro niezgodność art. 100d ustawy pomocowej z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r., to oceny bezczynności bądź przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji powoduje to, że zarzucana przez stronę skarżącą opieszałość organu mogła podlegać merytorycznej kontroli od dnia 1 lipca 2024 r.
Przystępując w związku z tym do rozpoznania skargi zaznaczyć należy, że bezczynność (jak i przewlekłość) nie zostały zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to dwa stany zaniechania organu, w wyniku których konkretna sprawa indywidualna nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma zatem znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.
Przewlekłość natomiast ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu, w wyniku którego konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Skoro jednak ustawodawca obok skargi na bezczynność organu wyodrębnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 346/17, dostępny w CBOSA). O ile bezczynność można sprowadzić do braku jednej czynności organu w postaci "wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", to przewlekłość oznacza taki stan, w którym sprawa administracyjna jest rozpoznawana ponad rozsądny i wymagany dla jej załatwienia czas (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14, dostępne w CBOSA). Wskazuje się także, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19 i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – dostępne w CBOSA).
W orzecznictwie podkreśla się nadto, że wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi i niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość, prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19 i wyroki z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19, z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22, dostępne w CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że przepisem szczególnym określającym termin dla wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz reguły liczenia tego terminu, jest art. 210 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach (w brzmieniu obowiązującym do 26 kwietnia 2026 r., tj. mającym zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych do wskazanego dnia). Wynika z niego, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wydaje się w terminie 6 miesięcy (art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ww. ustawy) oraz że termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1/ cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2/ cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3/ cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2).
Analiza przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że wskazuje on termin do "wydania decyzji", przy czym dla rozpoczęcia jego biegu istotne jest uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z ustawy o cudzoziemcach oraz braków formalnych wniosku o zezwolenie (zob. wyroki NSA z 22 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2476/23 i z 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1238/24, dostępne w CBOSA). Omawiany przepis nie określa natomiast w jakim terminie organ powinien wezwać stronę skarżącą do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych wniosku oraz do przedłożenia dokumentów niezbędnych do prawidłowego załatwienia sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ w tym zakresie nie jest związany żadnym terminem. Przepis art. 210 u.o.c. nie wyłącza bowiem konieczności stosowania ogólnych regulacji kodeksowych, w tym wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2 k.p.a.). Niezmienione pozostały zasady, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy.
Należy także zwrócić uwagę na kwestię ustalenia daty wszczęcia postępowania oraz wpływu tej okoliczności na termin załatwienia sprawy, a w konsekwencji także na ewentualną bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego postępowania. Zasadne jest odwołanie się w tym względzie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. sygn. akt. I OPS 2/13, zgodnie z którą skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (bądź też w art. 202 ust. 2 i art. 203 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje natomiast wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Taki stan rzeczy – jak wcześniej zaznaczono - nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 210 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku. Natomiast brak podejmowania takich działań przez organ mógłby być oceniany nie przez pryzmat bezczynności, lecz przewlekłości (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 9 lipca 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 227/25, z 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wa 239/25, dostępne w CBOSA). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem organ przez dłuższy czas niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej, ważnej przyczyny nie zmierzał do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.), formalnie jednak nie przekraczając terminu do załatwienia sprawy (art. 210 w zw. art. 223 ustawy o cudzoziemcach).
Biorąc powyższe pod uwagę Sad stwierdził, że pomimo, iż strona wniosła skargę na bezczynność organu to faktycznie przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie powinna być przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania, a nie jego bezczynność. O rzeczywistym przedmiocie zaskarżenia decyduje bowiem całościowa analiza skargi i akt sprawy, a nie terminologia użyta w skardze. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sprawach administracyjnych nie może bowiem przyjmować formy sporu o słowa (contradicto in terminis), lecz winno być sporem o prawo (contradicto in iuris). Taki właśnie wymóg nakłada w tym względzie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, dostępne w CBOSA).
Oceniając w tym kontekście przebieg postępowania Sąd stwierdził, że Wojewoda nie wywiązał się z obowiązków nałożonych przywołanymi wcześniej przepisami ustawy o cudzoziemcach oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej strona złożyła osobiście w siedzibie organu w dniu 19 maja 2025 r. W badanym przez Sąd okresie organ co prawda wzywał stronę dwukrotnie do uzupełnienia dokumentacji w sprawie – w dniach 2 czerwca 2025 r. i 13 października 2025 r. oraz przekazał w dniu 20 listopada 2025 r. wniosek do zaopiniowania właściwym służbom w trybie art. 223 w zw. z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, jednak w dalszym okresie, aż do wniesienia niniejszej skargi, tj. do dnia 29 stycznia 2026 r., nie podejmował żadnych dalszych czynności procesowych zmierzających do załatwienia sprawy. Długie okresy pomiędzy podejmowanymi przez Wojewodę w kontrolowanym postępowaniu czynnościami oraz brak ich odpowiedniej koncentracji przyczynił się do stwierdzenia, że postępowanie to trwało w niniejszej sprawie zbyt długo i przekroczyło maksymalny ustawowy termin do załatwienia sprawy.
W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że Wojewoda nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. W takim stanie rzeczy uzasadniony jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, przejawiającego się brakiem aktywności i opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych. Powyższe stanowi, że Wojewoda naruszył zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 k.p.a.
W ocenie Sądu zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21, dostępne w CBOSA). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA).
Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przewlekłości w postępowaniu, jednak nie miała ona charakteru rażącego. Należy bowiem uwzględnić, że organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzała zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców. Istotne także jest, że stanowisko NSA dotyczące kolejnego prolongowania obowiązywania regulacji ograniczających przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne uległo opisanej na wstępie modyfikacji w 2025 r. Skoro organ respektował przywołane wcześniej przepisy ustawy specjalnej – co w efekcie nie uwolniło go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy – uznać należy, że nie można w tym zakresie przypisywać mu lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę. W rezultacie nie można przyjąć, że stwierdzona przewlekłość przybierała postać kwalifikowaną.
Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość oraz że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).
Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej – wobec braku aktu kończącego postępowanie – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni, liczonym od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).
Zdaniem Sądu brak było także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z regulacją tego przepisu, w przypadku, o którym mowa w § 1 (uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość organu), sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Suma pieniężna, przyznawana na podstawie wyżej powołanego przepisu, na rzecz strony skarżącej – ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Jedyną przesłanką warunkującą przyznanie jej od organu na rzecz strony skarżącej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Uznanie sądowe cechuje natomiast brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18, z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19, z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19, z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20, z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – dostępne w CBOSA).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako okoliczność przemawiającą za nieprzyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymienia się również brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Zasadność zasądzenia określonej sumy pieniężnej, z uwagi na brak charakteru odszkodowawczego, zależy bowiem od rodzaju naruszenia prawa przez organ, czasu trwania przewlekłości (bezczynności) i znajduje zastosowanie w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1325/20, z 30 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1558/20, z 18 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2449/20, dostępne w CBOSA). Nie może przy tym umykać z pola widzenia wskazana już wcześniej okoliczność, że organ działał w oparciu o przepisy ustawy specjalnej, pozostając tym samym w przekonaniu, że terminy załatwienia spraw cudzoziemców w dalszym ciągu podlegają zawieszeniu. Zachowanie organu nie nosi zatem znamion celowego unikania załatwienia sprawy, w związku z czym nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że nie było potrzeby stosowania w niniejszej sprawie środka o charakterze kompensacyjno-represyjnym w postaci wnioskowanej dolegliwości polegającej na przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. W związku z czym skarga w tym zakresie została oddalona (pkt IV sentencji wyroku).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).