II SAB/WR 443/24

II SAB/Wr 443/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek
Władysław Kulon /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 12,  art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi A. I. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. I. (dalej: skarżąca) w dniu 13.04.2024 r. złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpiła 28.01.2022 r. W skardze, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Na tej podstawie wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy; 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi uargumentowała zarzuty i wnioski skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ składając ponaglenia (w dniu 28.12.2023 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i jest to stan, który powstaje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższa definicja potwierdza, że "bezczynność" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Z kolei pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.: i jest to prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4).
Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Przepis art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 2a. Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Ustawa z 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91) - dalej "ustawa zmieniająca", która weszła w życie z dniem 29.01.2022 r., wprowadziła m.in. 60-dniowy termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy liczony od określonych zdarzeń (art. 112a ust. 2). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Skarżąca wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożyła 28.01.2022 r. (data wpływu wniosku do organu), zatem termin jego rozpatrzenia wynikał już z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, który wszedł w życie z dniem 29.01.2022 r. i mam zastosowanie do spraw wszczętych i nie zakończonych do tego dnia. Oznacza to, że termin na wydanie decyzji z wniosku skarżącej był niezwłoczny, nie dłuższy 60 dni – licząc od zdarzeń wskazanych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Wedle brzmienia art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach: termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Mając na uwadze wskazane przepisy, na podstawie ustawy o cudzoziemcach obowiązuje 60-dniowy termin rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy liczony od złożenia kompletnego wniosku. Istotne jest jednak przy tym to, że termin, o którym mowa w art. 112a ustawy o cudzoziemcach odnosi się do terminu wydania decyzji, a nie do terminu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie zastosowanie mają reguły ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści tych przepisów postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Dalej należy zauważyć, że art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie wyłącza również zastosowania art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania, jak również wynikającego z art. 35 § 1 k.p.a. obowiązku organu załatwiania spraw przez organ administracji publicznej bez zbędnej zwłoki, mającej w istocie walor ogólnej zasady postępowania i w tym sensie powiązanym z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2 k.p.a.). Niezmienione pozostały zasady, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy, co obejmie również wezwanie do usunięcia ewentualnych braków formalnych wniosku pobytowego.
W ocenie Sądu złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy obligowało zatem organ do jego niezwłocznej weryfikacji, ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane i jakie dokumenty w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy i stosownie do okoliczności podjęcia odpowiednich czynności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 07.12.2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 845/22). Podkreślić należy, że weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie, a więc bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. Anna Golęba, (w:) Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015). W konsekwencji pomimo wyznaczenia przez art. 112a ustawy o cudzoziemcach szczególnego terminu rozpoznania sprawy, który biegnie od daty złożenia formalnie poprawnego wniosku organ administracji nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16.02.2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1018/22).
Z analizy akt badanej sprawy wynika, że od daty wpływu wniosku do Wojewody do dnia zawieszenia biegu terminów na podstawie art. 100c ustawy z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022r., poz. 583 ze zm.) – dalej: ustawa pomocowa, który został dodany na mocy ustawy z 08.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830, art. 1 pkt 44), organ nie podjął – poza rejestracją wniosku – żadnych czynności procesowych które zmierzałyby do rozpoznania wniosku. Powyższe stanowi, że Wojewoda naruszył zasady i terminy określone w art. 35 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 k.p.a. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie i był bezczynny (pkt I sentencji wyroku).
Jednocześnie w pkt II sentencji wyroku Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste, wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjne i drastyczne naruszenie treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 17.05.2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). W realiach badanej sprawy z tak kwalifikowaną bezczynnością oraz przewlekłością nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w związku z wejściem w życie ustawy pomocowej, na mocy której doszło do zawieszenia terminów związanych z rozpatrzeniem m.in. wniosku o wydanie pozwolenia na pobyt czasowy.
Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę (pkt IV sentencji wyroku) w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Okres bezczynności oraz przewlekłości –oceniany do 15.04.2022 r. nie był długi, jak również Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.