II SAB/Wr 1393/24

II SAB/Wr 1393/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Olga Białek
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi L. B. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
L. B. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) – skargą z dnia 17 lipca 2024 r. wniosła o stwierdzenie przewlekłości Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 8 i art. 12 w związku z art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy w prowadzonym postępowania. Jednocześnie wnioskowała o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość ta miała rażący charakter 2/ zobowiązanie organu do wydania decyzji; 3/ przyznanie od organu sumy pieniężnej 4/ zwrot kosztów postępowania; 5/ rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych wynika, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy skarżąca złożyła w dniu 7 sierpnia 2024 r. W związku z dwumiesięcznym milczeniem ze strony organu, w dniu 16 października 2024 r. strona wystąpiła z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Pomimo tych okoliczności, do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji w sprawie.
W skardze podkreślono, że skarżący nie przybył na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w związku z konfliktem zbrojnym w Ukrainie, zatem zapisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, nie mają w przypadku strony zastosowania.
Dodatkowo autor skargi podniósł, że skarżąca planuje wystąpić z powództwem do sądu powszechnego na podstawie art. 4171 k.c., tymczasem wyroki sądów administracyjnych, oddalające skargi w podobnych sprawach na podstawie art. 100c i 100d ustawy o pomocy Ukrainie, zupełnie uniemożliwiają wystąpienie z takimi powództwami (brak prejudykatu stanowi brak formalny takiego powództwa). Wskazał, że w przypadku oddalenia lub odrzucenia niniejszej skargi, wystąpi z podobną argumentacją w skardze kasacyjnej oraz skargą do ETPCz. Dodatkowo skarżąca podniosła dyskryminacyjny charakter przepisów ustawy pomocowej, wskazując na okoliczność, że nie istnieją obecnie przepisy uniemożliwiające skarżenie przewlekłego działania organu administracji obywatelom polskim – obostrzenia te odnoszą się wyłącznie do cudzoziemców.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Nowela ta wprowadziła art. 100c do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583), zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Nadto jak wskazał Wojewoda, termin dotyczący nierozpoczęcia lub zawieszenia biegu postępowania został do przedłużony początkowo do dnia 30 września 2025 r. W okresie tym nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej w skrócie jako "p.p.s.a.").
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 k.p.a. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. (§ 3a) Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Według art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Taką szczególną normę stanowi w analizowanej sprawie w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), zgodnie z którymi, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni od dnia w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przepis ten wszedł w życie w dniu 29 stycznia 2022 r. zatem bezspornie obowiązywał w dniu złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia (8 sierpnia 2022 r.).
Niemniej dodatkowo wyjaśnić wypada, że jak słusznie podniósł Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę, w dniu 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), dalej: "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy" został wprowadzony do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583, ze zm.) art. 100c. Stosownie do ust. 1 wskazanego artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. (obecnie: do dnia 30 września 2025 r.) bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak stanowi natomiast art. 100c ust. 3 w okresie do 31 grudnia 2022 r.: 1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
W myśl art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Na mocy ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw został wprowadzony - z mocą od 1 stycznia 2023 r. - art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący obecnie nowy graniczny okres, tj. 30 września 2025 r.
Sąd orzekający w niniejszej prawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że wskazane przepisy (tj. art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy) należy stosować do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22 oraz wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22, publ. CBOSA). Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z 5 czerwca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2059/22) oraz z dnia 13 lutego 2024 r. II OSK 2362/23, w których Sąd ten przesądził, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.
Z orzeczeń tych wynika, że w regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". Natomiast w art. 100 c mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej.). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c ustawy pomocowej wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. W konsekwencji art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Podobne stanowisko wyrażone zostało przez NSA w wyrokach z 04.07.2023r., sygn. akt II OSK 2421/22, z 10.08.2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22 oraz w komentarzu do art. 100c: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelem Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. Witold Antoni Klaus, Warszawa 2022.
Za przyjęciem poglądu na temat zastosowania przepisów art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną, ale do wszystkich cudzoziemców, w ocenie Sądu, przemawia również wykładnia funkcjonalna i systemowa. Inne stosowanie przepisów ustawy pomocowej – zróżnicowanie pod względem czasowym (przyjazd do Polski przed, bądź po dacie 24.02.2022 r.), jak i pod względem obywatelstwa – doprowadziłoby do powstania w systemie polskiego prawa w rzeczywistości kilku odrębnych "podsystemów prawnych". Taka sytuacja nie sprzyjałaby jednolitości systemu oraz orzecznictwa. Ustawa o cudzoziemcach oraz ustawa pomocowa mają swoimi regulacjami tworzyć spójny system prawa migracyjnego. O ile w dotychczasowej, współczesnej historii Polski kwestia uregulowań prawnych związanych z pobytem i pracą cudzoziemców odgrywała kwestię marginalną, o tyle od 2015 r. stopniowo zaczynała zyskiwać na znaczeniu, a obecnie po dniu 24 lutego 2022 r. jest już kwestią bardzo mocno wpływającą na codzienne funkcjonowanie: państwa, społeczeństwa i gospodarki. Tak ukształtowana rzeczywistość nie może nie mieć wpływu na stosowanie prawa przez organy administracyjne.
W ocenie Sądu, problemowa regulacja z art. 100c i 100d ustawy pomocowej, w przyjętym w niniejszym orzeczeniu zakresie podmiotowym jej zastosowania, nie ogranicza przysługującego każdemu w państwie prawa uprawnienia do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Pomimo tego, że zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz prawem zawartym w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, z którego może korzystać każda jednostka znajdująca się na terytorium Unii Europejskiej (pod jego władzą), to zdaniem Sądu, nie przysługuje jej przymiot bezwzględnej nadrzędności. Nie można jej stosować w oderwaniu od innych norm oraz okoliczności faktycznych danej sprawy. Ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki wydaje się uzasadnione i sprawiedliwe względem tych, którzy swym wysiłkiem udzielają pomocy cudzoziemcom napływającym do Polski po 24.02.2022 r. (zasada proporcjonalności). Kwestia zaś tego czy ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki zostało wprowadzone tylko wobec "obywateli Ukrainy", zdefiniowanych przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy pomocowej, czy też ponadto wobec obywateli innych państw staje się bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy jak zostało to już wyżej nakreślone, ustawę pomocową stosujemy wobec wszystkich osób przybywających na terytorium RP, a nieposiadających obywatelstwa polskiego bądź też innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
Biorąc powyższe regulacje pod uwagę, należy stwierdzić, że bieg terminu załatwienia sprawy skarżącej został zawieszony przed upływem ustawowego terminu do jej załatwienia i zawieszenie to trwa (w obecnym stanie prawnym) do dnia 30 września 2025 r., co oznacza, że w tym okresie nie można zarzucić organowi opieszałości w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.
Wobec powyższego, skoro przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy do postępowania toczącego się z wniosku skarżącej (cudzoziemca będącego obywatelem Ukrainy, który wjechał na terytorium Polski bez związku z toczącym się na jej terytorium konfliktem zbrojnym) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, gdyż wniosek został złożony w czasie obowiązywania tego przepisu, to wykluczona została możliwość postawienia organowi administracyjnemu skutecznego zarzutu opieszałości w procedowaniu nad tym wnioskiem.
Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie niemożności wystąpienia przez stronę ze skutecznym powództwem na podstawie art. 4171 kodeksu cywilnego, Sąd podnosi że, jak wskazano w początkowej części rozważań uzasadnienia, zakres kognicji sądu administracyjnego ograniczony jest do sprawy wymienionych w art. 3 p.p.s.a. Rozstrzyganie o zgodności ustaw z Konstytucją, jak również o ich ewentualnym dyskryminacyjnym charakterze, nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Co więcej, stosownie do treści art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Art. 100c i 100d jest częścią aktu rangi ustawowej, zatem sędziowie zobowiązani są do ich stosowania. Jak wyjaśniono, sądy administracyjne kontrolują zgodność działania organu administracji z przepisami prawa (legalność). W niniejszym uzasadnieniu szczegółowo wskazano podstawy prawne działania Wojewody Dolnośląskiego w niniejszej sprawie, zarówno formalne jak i materialne oraz dokonano oceny tej zgodności. Skarżąca wskazuje na niemożność uzyskania pozytywnego dla siebie rozstrzygnięcia w innej, cywilnej sprawie z jej udziałem, jednakże należy wyraźnie wskazać, że taka okoliczność nie może w żaden sposób wpłynąć nam kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Podobnie zresztą jak część skargi zawierająca wywody w zakresie wniesienia skargi konstytucyjnej, która stanowi de facto rozważania o charakterze politycznym, pozostaje bez znaczenia dla prawnej oceny przewlekłości działania Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy dla skarżącej.
Z uwagi na opisane okoliczności, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.