II SAB/Wr 132/22

II SAB/Wr 132/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1518/23 - Wyrok NSA z 2024-04-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35, art. 36, art.37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze w przedmiocie wydania decyzji I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 800 zł (osiemset złotych); V. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata J. S. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku VAT.
Uzasadnienie
Pismem, które dnia 12 marca 2021 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze (dalej także jako organ, PINB), Z. W. (dalej jako skarżąca) zawnioskowała o wznowienie postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem: PINB-401/36/10.
W aktach sprawy znajduje się datowane na 7 kwietnia 2021 r. wystąpienie do skarżącej z informacją, że wniosek zostanie rozpoznany po uprawomocnieniu się wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt II SA/Wr 528/20.
W dniu 20 lipca 2021 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej, w którym wezwała ona organ do wydania decyzji i postanowienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
Pismem z dnia 3 września 2021 r. PINB zwrócił się do Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych celem rozpatrzenia wniosku skarżącej. Na powyższe wystąpienie organ uzyskał w dniu 17 września 2021 r. odpowiedź, że wypożyczenie akt nie jest możliwe z uwagi na prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Wr 529/20.
O treści odpowiedzi Sądu organ poinformował skarżącą pismem z dnia 5 listopada 2021 r.
Celem skłonienia organu do podjęcia działań zmierzających do rozpatrzenia jej wniosku o wznowienie postępowania, skarżąca w dniu 9 listopada 2021 r. wniosła ponaglenie.
Pismem z dnia 15 listopada 2021 r. PINB wezwał skarżącą do usunięcia braków ponaglenia. W odpowiedzi na ww. wezwanie strona w dniu 26 listopada 2021 r. złożyła do organu pismo datowane na dzień 22 listopada 2021 r.
Pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. PINB poinformował stronę o niedopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego w okolicznościach sprawy, albowiem w obiegu prawnym pozostaje prawomocna decyzja organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego z dnia 22 czerwca 2020 r. umarzająca postępowanie w sprawie wznowienia na wniosek skarżącej z dnia 20 stycznia 2020 r. i z dnia 20 stycznia 2020 r. i z dnia 22 stycznia 2020 r. Jednocześnie organ wskazał, że argumentacja strony nie stanowi przesłanek do wznowienia postępowania.
W dniu 22 grudnia 2021 r. strona wniosła skargę na bezczynność PINB wskazując, że w dniu 12 marca 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania. W treści skargi strona odniosła się merytorycznie do przedmiotu postępowania, którego wznowienia się domaga.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm ustawowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p. p. s. a), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej.
Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy p. p. s. a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na, między innymi, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4.
Według art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada legalności działania organów administracji należy także do zasad ogólnych postępowania administracyjnego: organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako k. p. a.). Charakterystyczna dla przyjętego w Rzeczypospolitej Polskiej i zagwarantowanego konstytucyjnie modelu demokratycznego państwa prawnego zasada związania władzy publicznej, w tym władzy administracyjnej, prawem, przejawia się na różnych płaszczyznach. Jednym z przejawów tej zasady jest to, że ustawodawca wiąże organy administracji publicznej w taki sposób, że wyznacza terminy na załatwianie spraw. Następuje tym samym realizacja wyrażonej w art. 12 k. p. a zasady ogólnej postępowania administracyjnego, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Należy dodać jeszcze obowiązek takiego prowadzenia postępowania, który budzi zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8§1 k. p. a. ). Artykuł 35§1 ustawy k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W kolejnych przepisach następuje sprecyzowanie wyrażenia "bez zbędnej zwłoki", poprzez wskazanie, że: 1) niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ (art. 35 §2 k. p. a.), 2) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, 3) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – powinny być załatwiane sprawy szczególnie skomplikowane, 4) w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania – powinny być załatwiane sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 36§1 k. p. a. zobowiązuje organ do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, pouczeniem prawa do wniesienia ponaglenia. Strona, zgodnie z art. 37§1 pkt 1 k. p. a. ma prawo wniesienia ponaglenia jeżeli organ dopuścił się bezczynności, to znaczy nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k. p. a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1. Przepis art. 37§2 k. p. a. stanowi o przewlekłości, czyli sytuacji, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Ponaglenie jest takim środkiem prawnym służącym stronie postępowania administracyjnego, które ma dyscyplinować organ w zakresie ograniczenia jego nieterminowości. Złożenie ponaglenia, zgodnie z art. 52 §1 i §2 ustawy p. p. s. a. jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przepis stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a to oznacza sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
Bezczynność jest napiętnowana przez ustawodawcę, literatura prawnicza także traktuje to zjawisko jako patologię administracyjną. Silnie odczuwanym od dłuższego czasu, niezwykle mocno eksponowanym w wypowiedziach sądów europejskich i krajowych problemem jest ten rodzaj patologii, który zwykło się określać mianem bezczynności, milczenia, opieszałości czy inercji administracji albo opisywać zwrotami ściślej odzwierciedlającymi procesowy aspekt analizowanego zjawiska, takimi jak zwłoka w załatwieniu sprawy, niezałatwienie jej w przewidzianym przez prawo lub ustalonym w trybie urzędowym terminie, przewlekłość postępowania bądź jego zastój ( G. Łaszczyca, Milczenie organu w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 1, s. 52, P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 53). Stan wywołany wskazanym typem naruszeń prawa polegających na zaniechaniu działania przez administrację to, trzymając się ustawowych wyrażeń: bezczynność i – mówiąc o jej przejawie – niezałatwienie sprawy w terminie (we właściwym terminie lub terminie ustalonym stosownie do obowiązujących przepisów prawa procesowego) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (Z. Kmieciak, Ochrona jednostki przed bezczynnością administracji i przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego [w:] Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 257).
W orzecznictwie sądowym bezczynność ujmowana jest jako niedochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie bez zachowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. (wyrok WSA z dnia 4 marca 2021 r., IV SAB/Po 171/20, Lex nr 3176811).
Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w dniu 12 marca 2021 r. Dopiero pismem z dnia 15 listopada 2022 r., czyli po 8 miesiącach organ wezwał skarżącą do usunięcia braków pisma. Powyższa zwłoka w wykonaniu pierwszej czynności procesowej w sprawie nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych. PINB powinien niezwłocznie rozważyć kwestię spełnienia przez podanie wymogów ustawowych. W dalszej kolejności organ kierował do strony pisma, które miały wyłącznie charakter informacyjny. Nie podjął więc żadnego działania zmierzającego do zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony, w prawem przewidzianej formie.
W wyniku dokonania analizy okoliczności niniejszej sprawy Sąd dostrzega w postępowaniu PINB wyraziste symptomy bezczynności.
Należy także podkreślić jednoczesne naruszenie przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności (art. 7 k. p. a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k. p. a.), czy zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu.
Zasada praworządności naruszona jest ewidentnie. Nie można, w demokratycznym państwie prawnym, akceptować sytuacji, w której następuje nieprzestrzeganie przez organy władzy, w tym organy administracji publicznej, powszechnie obowiązującego prawa.
Naruszenie zasady szybkości postępowania, skonsumowane poprzez konkretne, wykazane przekroczenia ustawowych terminów, zostało już dowiedzione.
Organ nie respektował również zasady zaufania, postrzeganej w elementarny, z punktu widzenia jednostki, sposób: jednostka ma prawo oczekiwać, że organ administracji będzie przestrzegał prawa i załatwi sprawę jednostki w określonych przepisami terminach.
Organ nie zrealizował także obowiązku z art. 36§1 k. p. a. to znaczy nie poinformował skarżącej o zwłoce, jej przyczynach, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Jak stanowi art. 149§1 pkt 3 w związku z art. 149§1a ustawy p. p. s. a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Intepretując przywołany przepis należy podnieść, że sąd nie ma obowiązku łączyć każdej bezczynności z mocno ujemnym określeniem rażącego naruszenia prawa. Sąd może to zrobić, analizując okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza przyczyny bezczynności w danym postępowaniu administracyjnym. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu. Sąd ten zobowiązany jest każdorazowo ustosunkować się do charakteru bezczynności w odniesieniu do konkretnej sprawy, której okoliczności zwykle odbiegają od innych, z uwzględnieniem indywidualnego jej rodzaju i stanu (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. I OSK 1315/20, Lex nr 3089429).
W judykaturze ukształtowało się stanowisko, według którego rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2021 r. sygn. III OSK 995/21, Lex nr 3227754).
W ocenie Sądu, wykazana bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa. Jest znaczna (kilkakrotnie przekracza nawet dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy), organ nie usprawiedliwia jej w racjonalny i dostosowany do okoliczności sprawy sposób, a oprócz tego jest ewidentna, dostrzegalna dla każdego obywatela (pkt II sentencji wyroku).
Jednocześnie mając na względzie, że sprawa skarżącej nie została załatwiona w prawem przewidzianej formie, Sąd zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w ciągu 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).
W ocenie Sądu, zasądzona kwota 800 zł z jednej strony zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z czasem trwania postępowania wynikłym z bezczynności organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła odpowiednią sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Zdaniem Sądu zasądzona kwota stanowi dla organu formę także represji (pkt IV sentencji wyroku).
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 pkt 1 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18).