II SAB/Wr 130/25

II SAB/Wr 130/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 48, art. 53a ust. 1, art. 72a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 572
art. 227
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6, art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z/s w Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100,00 zł (sto złotych).
Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 stycznia 2025 r. P. sp. z o.o. z/s w Z. (dalej: strona skarżąca, Spółka), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB, organ) w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej na terenie gminy Z., obręb K., działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...], bez prawem wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. Spółka zwróciła się do PINB o dokonanie wszelkich czynności sprawdzających oraz o podjęcie stosownych działań przewidzianych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: p.b.), w szczególności rozważenie wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b., ewentualnie w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2-4 p.b. w odniesieniu do robót budowlanych (budowy sieci wodociągowej) w gminie Z., obręb K., na działkach ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie z dnia 25 kwietnia 2024 r. organ wskazał, że nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia ww. robót i nie znalazł podstaw do władczej ingerencji w sprawie.
Zaznaczono, że Spółka pismem z dnia 10 lipca 2024 r. wniosła ponaglenie na bezczynność organu I instancji, które zostało przezeń przekazane organowi II instancji. Pismem z dnia 23 sierpnia 2024 r. organ II instancji zakwalifikował ww. ponaglenie jako skargę powszechną i zobowiązał PINB m.in. do bezzwłocznego podjęcia działań celem załatwienia zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym pisma Spółki z dnia 12 kwietnia 2024 r. do 31 października 2024 r. W efekcie organ I instancji przeprowadził w dniu 26 września 2024 r. oględziny nieruchomości objętych wnioskiem strony skarżącej, zaś przy piśmie z dnia 22 października 2024 r. wyraził stanowisko, że nie był bezczynny w załatwieniu sprawy, mimo że nie dokonał czynności kontrolnych. Pismem z dnia 28 listopada 2024 r. Spółka wniosła ponowne ponaglenie na bezczynność PINB.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości.
W związku z koniecznością wyjaśnienia kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność organu nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej, będącej również przedmiotem wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, skierowanego przez Prezesa NSA do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowieniem z dnia 28 marca 2025 r. zawieszono przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne. Wobec podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 8 września 2025 r. uchwały w ww. przedmiocie (sygn. akt II OPS 2/25), postanowieniem z dnia 26 września 2025 r. (sygn. akt II SAB/Wr 130/25) Sąd podjął zawieszone postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, zaś przez dopuszczalność skargi należy rozumieć jej przesłanki zarówno przedmiotowe, a więc określenie od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe, to jest określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie postępowania w zakresie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej, którego to wszczęcia domagała się strona skarżąca. Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. Spółka zwróciła się do PINB w Z. o dokonanie czynności sprawdzających oraz o podjęcie stosownych działań, w szczególności rozważenie wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 p.b. Jak wskazywał zaś autor skargi w jej uzasadnieniu, "choć art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że postępowanie w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wszczyna się z urzędu, to z uwagi na treść art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego, prawodawca przyznał inicjatywę wnioskową właścicielowi obiektu budowlanego".
Zgodnie jednak z treścią art. 53a ust. 1 p.b., postępowania uregulowane w rozdziale 5b p.b., zatytułowanym "postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", wszczyna się z urzędu. Art. 53a ust. 2 p.b. przyznaje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego uprawnienie wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Jak wskazał NSA w uchwale z 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25, z dyspozycji przepisu art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego nie można wyprowadzić wniosku, że ustawodawca dopuszcza możliwość wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a zatem jednego z postępowań wymienionych w rozdziale 5b Prawa budowlanego, na wniosek uprawnionego podmiotu. Przepis ten należy rozumieć bowiem w taki sposób, że spełnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie żądania oznacza konieczność wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego z urzędu. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w redakcji art. 49f ust. 1 zdanie końcowe Prawa budowlanego, według którego po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Również w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzi się z urzędu, po uznaniu zasadności zgłoszenia żądania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2).
Konsekwentnie, także w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie sieci wodociągowej na terenie gminy Z., obręb K., działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...], bez prawem wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a p.b. nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny, co też przesądził NSA w wyżej powołanej uchwale.
Uzasadniając to stanowisko wskazano, że użycie przez ustawodawcę sformułowania, że wszczęcie postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego następuje z urzędu, oznacza, że wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (na żądanie osoby powołującej się na własny interes prawny). Na gruncie tych przepisów nie jest możliwe łączenie dwóch odrębnych trybów wszczęcia postępowania. Skoro ustawodawca w regulacji materialnoprawnej przyjął, że do wszczęcia postępowania w określonej kategorii spraw dochodzi z urzędu, nie jest dopuszczalne uruchomienie postępowania na zasadzie skargowości. Zainicjowanie postępowania w tych sprawach następuje więc niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. Założeniem ustawodawcy było doprowadzenie do usunięcia dotychczasowych rozbieżności w odniesieniu do formy wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, a dodanie do ustawy art. 53a ust. 1 i art. 72a miało ostatecznie rozwiać wątpliwości (według terminologii projektodawcy - "przesądzić"), że postępowania administracyjne w sprawach rodzajowo w nich określonych inicjowane są tylko na zasadzie oficjalności.
W kontekście poczynionych rozważań NSA wyraził stanowisko, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego (także zatem w sprawie samowoli budowlanej), to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy.
Podkreślono przy tym, że w przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądanie usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego jednostka nie jest pozbawiona możliwości obrony własnego interesu prawnego tyle tylko, że realizacja tego uprawnienia następuje w ramach procedur określonych przez ustawodawcę. Należy więc stwierdzić, że brak reakcji organu nadzoru budowlanego (opieszałość lub inne zaniedbania) może stanowić przedmiot skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII k.p.a. (art. 227 i n.). Prawo do skargi, oprócz petycji i wniosku, stanowi konstytucyjne prawo podmiotowe, za pomocą którego jednostka może oddziaływać na władzę publiczną (art. 63 Konstytucji). Uzupełniają one środki ochrony wolności i praw konstytucyjnych, ale ich nie zastępują. Sygnalizacja w skardze dostarcza organowi materiał służący ocenie, czy nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu. Jeśli skarga okaże się zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może spowodować, stosownie do art. 233 k.p.a., wszczęcie postępowania z urzędu przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Możliwe jest także zwrócenie się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będącego centralnym organem administracji rządowej w sprawach nadzoru budowlanego (art. 88 ust. 1 Prawa budowlanego), o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Jednostka może także wystąpić do prokuratora, któremu z kolei służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.). Prokurator, w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 69 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 390 ze zm.), przed zgłoszeniem takiego żądania może zażądać m.in. nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień w celu wyjaśnienia sprawy. Żądanie prokuratora wszczęcia postępowania jest bezwzględnie wiążące dla organu administracji, do którego zostało skierowane. Zwrócenie się do organu o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, aczkolwiek inspirowane działaniem prokuratora, powoduje wszczęcie i prowadzenie postępowania z urzędu. Istnieje wreszcie możliwość zwrócenia się do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1264 ze zm.), o wszczęcie postępowania administracyjnego, a zatem także w ramach nadzoru budowlanego i uczestniczyć w nim na prawach przysługujących prokuratorowi. Żądanie Rzecznika Praw Obywatelskich wszczęcia postępowania z urzędu jest także wiążące dla organu administracji.
Zaznaczono przy tym, że jeżeli jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie wszczęcia takiego postępowania ze strony innego podmiotu, w tym osoby powołującej się na własny interes prawny należy potraktować w kategorii źródła informacji, wymagającej weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Podkreślono, uwzględniając wcześniejsze uwagi, że gdy do organu nadzoru budowanego w sprawach określonych w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego wpłynie żądanie wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego z powołaniem się na własny interes prawny osoby wnoszącej to żądanie, organ ten nie może pozostać całkowicie bierny z tej tylko przyczyny, że postępowanie wszczyna się z urzędu. Chociaż skierowane do organu żądanie nie może zostać potraktowane jako prawnie skuteczna inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego, to jednakże stanowi sygnalizację (wskazanie, impuls) do podjęcia wstępnych, przedprocesowych czynności zmierzających do ustalenia, czy doszło do naruszeń Prawa budowlanego w stopniu uzasadniającym wszczęcie postępowania z urzędu.
Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru podjął reakcję na pismo Spółki z 12 kwietnia 2024 r. i przeprowadził w dniu 26 września 2024 r., zgodnie z uprzednim zawiadomieniem stron zainteresowanych, czynności tj. oględziny robót budowlanych polegających na włączeniu przyłącza wodociągowego do sieci wodociągowej, co potwierdza znajdujący się w aktach administracyjnych protokół oględzin. Z dokumentu tego wynika, że w obecności dwóch przedstawicieli Spółki dokonano oględzin wymienionych w nim nieruchomości, na podstawie których organ stwierdził brak konieczności podejmowania działań w zakresie kontroli samowoli budowlanej. Stwierdzono bowiem, że wpięcie do sieci wodociągowej nastąpiło na podstawie zaświadczenia Starosty Z. przyjęcia zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę. Należy zatem wskazać, że w okolicznościach niniejszej sprawy takie działanie było wystarczające, gdyż organ podjął czynności wyjaśniające, które nie uzasadniały wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Odpadła zatem postawa dla wszczęcia postępowania z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (stanowisko to zostało wyrażone również przez NSA w innych, podobnych sprawach, które rozstrzygnięto wyrokami postanowieniami z 8 października 2025 r., sygn. akt II OSK 397/25 i II OSK 398/25, dostępne w CBOSA).
Powtórzenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, zaś pkt 9 ww. przepisu rozszerza właściwość sądów administracyjnych o bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Przepisy te zatem regulują właściwość sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Nie sposób jednak do tego katalogu zaliczyć bezczynności (jak również i przewlekłości postępowania) w zakresie obejmującym zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, tj. postępowanie skargowe określone w Dziale VIII k.p.a. Możliwość zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania nie została także przewidziana w żadnej ustawie szczególnej. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji w zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ (art. 237 § 1 i 3 k.p.a.) niezależnie od formy, jaka zostanie temu nadana, która jest w takim wypadku - jak już wyżej wskazano - jedynie zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 128/23, dostępne w CBOSA). Tym samym skarga wniesiona do sądu na bezczynność organu nadzoru budowlanego I instancji w zakresie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest niedopuszczalna.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia.
Orzeczenie zwrotu w pkt II wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.