II SAB/WR 100/24

II SAB/Wr 100/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 167
art. 100c, art. 100d
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35, art. 37 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 519
art. 112a
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T. M. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego I. M. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
T. M., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego I. M. (dalej: skarżący, strona skarżąca, strona), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł 3 stycznia 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy.
Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 12 lipca 2021 r. do organu wpłynął wniosek strony skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy. Organ w dniu 3 stycznia 2022 r. zawiadomił stronę skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, wyznaczonym na 12 maja 2022 r. W dniu 8 lutego 2023 r. do organu wpłynął wniosek strony o wyznaczenie terminu wglądu w akta sprawy i udzielenie informacji o stanie sprawy. W dniach 8 maja 2023 r. i 2 czerwca 2023 r. strona z własnej inicjatywy nadsyłała do organu dodatkowe dokumenty, natomiast pismem z dnia 24 maja 2023 r. złożyła ponaglenie do organu. Organ w dniu 10 lipca 2023 r. poinformował stronę, że postępowanie zostanie zakończone w terminie 60 dni od przedłożenia dodatkowych dokumentów, wymienionych w wezwaniu. Zawiadomieniem z dnia 12 lipca 2023 r. organ pozostawił bez rozpoznania złożone przez stronę ponaglenie z dnia 24 maja 2023 r.
Pismem z dnia 19 lipca 2023 r. strona skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarga ta została jednak odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 320/23, z uwagi na brak usunięcia braku formalnego skargi poprzez złożenie do akt sprawy dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania T. M., tj. uwierzytelnionego tłumaczenia jego świadectwa urodzenia.
W dalszym toku postępowania administracyjnego, w dniu 6 grudnia 2023 r. do organu wpłynął wniosek strony o wyznaczenie terminu wglądu w akta sprawy, udzielenie informacji o stanie sprawy i przyspieszenie rozpatrzenia sprawy. W dniu 28 grudnia 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony skarżącej w sprawie. Organ poinformował stronę w dniu 23 stycznia 2024 r. (a więc już po wniesieniu skargi na przewlekłość), że postępowanie zostanie zakończone w terminie 60 dni od przedłożenia odpowiednich dokumentów.
Mając powyższe okoliczności na względzie, w skardze wniesiono o: 1/ zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2/ stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości postępowania do dnia 2.01.2024 r., nadto iż miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwoty 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 4/ zasądzenie od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę na lawinowy wzrost ilości wpływających w ostatnich latach wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych do organu oraz trudności w uzupełnieniu braków kadrowych w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).
Skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku strony skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. Poprzedzona została ponagleniem złożonym w dniu 29 grudnia 2023 r., w którym zarzucono Wojewodzie przewlekłość organu, skutkującą niezałatwieniem sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organów (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. W odniesieniu do niniejszej sprawy należało zatem uwzględnić odpowiednie brzmienie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm., zwanej dalej ustawą) oraz w zakresie w niej nieunormowanym, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W aktualnym stanie prawnym przewlekłość - podobnie jak bezczynność - zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu, w wyniku którego konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Skoro jednak ustawodawca obok skargi na bezczynność organu wyodrębnił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 346/17, dostępne w CBOSA). O ile bezczynność można sprowadzić do braku jednej czynności organu w postaci "wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", to przewlekłość oznacza taki stan, w którym sprawa administracyjna jest rozpoznawana ponad rozsądny i wymagany dla jej załatwienia czas (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19 i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – dostępne w CBOSA).
Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (tj. w dniu 12 lipca 2021 r.). Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie zawierały wówczas szczególnych regulacji dotyczących terminów załatwienia spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Natomiast w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa nowelizująca", "ustawa zmieniająca" lub "nowela"), którą na mocy art. 1 pkt 13 dodano w ustawie o cudzoziemcach art. 112a, ustalający w ust. 2 nowe terminy na wydanie decyzji w sprawach udzielania cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy (ustalono termin 60 dni, który biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie). Stosownie do brzmienia art. 13 ust. 1 ustawy nowelizującej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie, wymienione w tym artykule przepisy, w szczególności przepis art. 112a, ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 noweli, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Powyższe oznacza, że mocą opisanej nowelizacji ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu na wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach wszczynanych po dniu 29 stycznia 2022 r. oraz w postępowaniach wszczętych przed tym dniem i będących w tym dniu w toku.
Zdaniem Sądu, regulacje te nie ograniczają jednak możliwości kontroli zaniechania organu (przewlekłości lub bezczynności), jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny przez sądy, czy w okresie poprzedzającym ich wprowadzenie, organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości przy uwzględnieniu obowiązujących wcześniej przepisów. W konsekwencji nie stoją też na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że art. 13 ust. 3 ustawy nowelizującej należy rozumieć w ten sposób, że na nowo od dnia wejścia w życie tej ustawy biegną tylko te terminy załatwiania spraw wymienionych w tym przepisie, które w dniu jej wejścia w życie, czyli 29 stycznia 2022 r., jeszcze nie upłynęły (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1985/22, dostępne w CBOSA). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, zastosowanie powołanego przepisu do terminów załatwiania spraw, które do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej już upłynęły, naruszałoby zasadę niedziałania prawa wstecz. Upływ terminu załatwienia sprawy administracyjnej należy bowiem traktować jako zakończoną sytuację prawną, która nie może być na nowo otwarta poprzez późniejszą zmianę prawa, w szczególności przepisu nakazującego liczyć od nowa termin, który już upłynął. Nadto przyjęcie, że dany akt prawny wyłącza bezprawność zachowania organu, która przecież już zaistniała według stanu prawnego obowiązującego w momencie wystąpienia danych zachowań – w tym mających formę bezczynności lub przewlekłości – wymagałoby wyraźnej decyzji ustawodawcy. W istocie rzeczy chodzi tu bowiem o swoiste "zalegalizowanie" stanu bezprawności w odniesieniu do zachowania organów władzy publicznej, czyli sytuacji, która, co do zasady, nie powinna mieć miejsca w świetle zaufania do organów władzy publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22, dostępne w CBOSA). Takiej wyraźnej regulacji w odniesieniu do zdarzeń (zaistniałych już stanów bezczynności lub przewlekłości w sprawach dotyczących udzielania cudzoziemcom zezwoleń na pobyt), mających miejsce przed wejściem w życie nowelizacji, brak.
Sąd miał również na uwadze, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830) do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., dalej jako: ustawa pomocowa), dodany został art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Co istotne, stosownie do ust. 1 ww. artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Według ust. 3 ww. artykułu, w okresie do 31 grudnia 2022 r.:
1. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
W myśl art. 100c ust. 4 ustawy pomocowej zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na mocy zaś art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185 z późn. zm.), wprowadzony został z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, powielający regulację art. 100c, ze wskazaniem nowego terminu obowiązywania zawieszenia terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., który pierwotnie został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1088)) oraz następnie do dnia 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232)).
Także opisane wyżej uregulowania nie wyłączają w niniejszej sprawie możliwości przeprowadzenia przez Sąd kontroli zachowania organu w kontekście przewlekłości. Należy je bowiem wykładać w taki sposób, że nie znajdują one zastosowania do stanów bezczynności i przewlekłości, które zaistniały przed ich wejściem w życie. W efekcie ich wprowadzenie nie oznacza, że w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. (a następnie do 30 czerwca 2024 r.) ustawodawca w ogóle wyłączył stosowanie przepisów o bezczynności albo przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej w jakiejkolwiek sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej i orzekanie w tym zakresie. Należy w całości zgodzić się ze stanowiskiem, że skoro omawiana zmiana ustawy pomocowej nie zawiera przepisów przejściowych, to nadanie art. 100c, w drodze wykładni, retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się kilka lat wcześniej, jest nieuzasadnione. W szczególności nie sposób uzasadnić tego interesem publicznym, mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy (stworzenia szczególnej regulacji prawnej, zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia) oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne – zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany i akceptowany jest pogląd – który należy na gruncie niniejszej sprawy podzielić – że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu oraz o obowiązku organu, prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22, z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1878/22, z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22, z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22 – dostępne w CBOSA). Przedstawiona wykładnia art. 100c ustawy pomocowej w pełni koresponduje także z podstawową zasadą administracyjnego prawa czasowego, tj. zasadą tempus regit actum. Wedle tej zasady, skutki zdarzeń prawnych należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w momencie, w którym dane zdarzenia wystąpiły. Jeżeli zatem zdarzenia prawne w postaci stanu bezczynności lub przewlekłości zaistniały przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tych zdarzeń nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości.
W konsekwencji brak jest uzasadnienia, aby omawiany przepis art. 100c (oraz w konsekwencji art. 100d) ustawy pomocowej miał w rozpatrywanej sprawie zastosowanie do okresu, który poprzedzał jego wejście w życie. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 12 lipca 2021 r., a więc 9 miesięcy przed wskazaną wyżej datą.
W realiach badanej sprawy od daty wpływu wniosku do Wojewody (12 lipca 2021 r.) do dnia zawieszenia biegu terminów na podstawie ustawy pomocowej (15 kwietnia 2022 r.) organ nie podjął – poza zawiadomieniem strony w dniu 3 stycznia 2022 r. o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie (na 12 maja 2022 r.) – żadnych czynności procesowych. Przez 9 miesięcy od złożenia przez stronę wniosku organ więc nie dokonał żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, w szczególności nie ocenił wniosku pod względem formalnym i nie wezwał strony do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia wniosku. Kolejna czynność w sprawie, polegająca na poinformowaniu strony skarżącej, że postępowanie zostanie zakończone w terminie 60 dni od przedłożenia dodatkowych dokumentów, miała miejsce dopiero 10 lipca 2023 r., a więc już w okresie obowiązywania zawieszenia biegu terminów.
W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych należy uznać, że organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, a jego działania były opieszałe i nieskuteczne. W takim stanie rzeczy Wojewodzie należy postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, przejawiającego się brakiem aktywności i opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych. Brak aktywności przez ponad dziewięć miesięcy wskazuje, że Wojewoda nie tylko prowadził postępowanie dłużej, niż było to niezbędne, ale wręcz nie wykazywał w tym czasie żadnych postępów w sprawie. Organ nie przejawiał żadnego zainteresowania wnioskiem i nie podejmował czynności procesowych, pomimo, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., powinien rozpatrzyć go w ciągu dwóch miesięcy od jego wpływu, tj. do dnia 12 września 2021 r. Postępowanie w niniejszej sprawie bezsprzecznie prowadzone było zbyt długo a nadto w sposób nieefektywny i niesprawny.
Z powyższych powodów Sąd uznał, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest w niniejszej sprawie uzasadniony.
W ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało jednak charakteru rażącego naruszenia prawa.
Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego, a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 495/21, dostępne w CBOSA). Jest to więc stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności znaczącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz zbyt długiego okresu prowadzenia sprawy nie mającego uzasadnienia w stopniu jej skomplikowania i konieczności prowadzenia skomplikowanego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez ustawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie uznania go za przekroczenie znaczące (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, dostępne w CBOSA).
Odnosząc powyższe ustalenia do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przewlekłości w postępowaniu, ale w świetle przywołanego orzecznictwa, nie miała ona charakteru rażącego. Do dnia 15 kwietnia 2022 r., dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy nie został przekroczony w sposób znaczny. Natomiast po tej dacie nastąpiło zawieszenie biegu terminu załatwienia sprawy z wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z art. 100c ust. 4 oraz następnie art. 100d ust. 4 ustawy pomocowej. Tym samym okres ten nie podlega uwzględnieniu przy ocenie stopnia naruszenia prawa.
Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).
Mając zaś na uwadze, że do dnia wyrokowania nie zostało wykazane, że sprawa została załatwiona w formie prawem przewidzianej - wobec braku aktu kończącego postępowanie – zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni, liczonym od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).
W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 300 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się bowiem zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 724/23, dostępne w CBOSA). Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako takie, nie stanowi więc warunku przyznania sumy pieniężnej. Z drugiej jednak strony, nawet stwierdzenie przez sąd, że swoją bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania organ rażąco naruszył prawo, nie obliguje go do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20, dostępne w CBOSA). Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18, z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19, z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19, z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2741/20, z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20 – dostępne w CBOSA). Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej bowiem uświadomić, że nie jest ona bezbronna wobec bezczynności (przewlekłości) organu, a sąd administracyjny dostrzega wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich strona doznaje na skutek zwłoki w załatwieniu i prowadzeniu jej sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, dostępne w CBOSA). Zważywszy na te okoliczności, Sąd orzekł o przyznaniu stronie skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej. W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane z normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołanym oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał również na uwadze funkcję dyscyplinująco-przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy, powinna posłużyć zwalczaniu przewlekłości oraz zdyscyplinować organ stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcia skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie V sentencji w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.