II SAB/Wa 87/19

II SAB/Wa 87/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /przewodniczący/
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Stanisław Marek Pietras
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1536/21 - Wyrok NSA z 2022-09-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. art. 1 ust. 1, 4 ust. 1, 6 ust. 1, 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2012 poz 1059
art. 3 pkt 12
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi K.B. na bezczynność Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2018 r. Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej K. B. – Skarżący, skierował do Prezesa Polskiego Górnictwa Naftowego
i Gazownictwa S.A. (dalej Spółka, PGNiG) pismo w formie elektronicznej, w którym powołując się jednocześnie na dwa tryby: interwencji poselskiej oraz ustawy
o dostępie do informacji publicznej, wnosił o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
1. Kiedy podjęta została decyzja o nawiązaniu współpracy ze spółką A.?
2. Jaki jest zakres umowy?
3. Jaka kwota przeznaczana jest na realizację wspomnianej współpracy ze spółką A.?
W dniu [...] stycznia 2019 r. Prezes PGNiG SA w odpowiedzi na pismo Skarżącego wyjaśnił Stronie skarżącej, iż informacje objęte wnioskiem mają charakter wewnętrzny, organizacyjno-techniczny i pozostają bez wpływu
na wykonywanie przez PGNiG SA zadań władzy publicznej i tym samym na politykę energetyczną państwa, żądane informacje nie stanowią informacji publicznej
w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej
(Dz.U. z 2018 r. poz.1330); dalej u.d.i.p.
PGNiG wskazało, że jej działalność to z jednej strony działalność przedsiębiorstwa energetycznego realizującego zadania publiczne w sferze polityki energetycznej państwa, z drugiej zaś to działalność przedsiębiorstwa prowadzącego w formie spółki akcyjnej, funkcjonującego w obrocie gospodarczym na tożsamych zasadach z innymi przedsiębiorcami. O ile zatem informacje dotyczące działalności PGNiG związanej z wykonywaniem przez nią zadań publicznych posiadają status informacji publicznej, o tyle informacje dot. zakresu i umów i kwot przeznaczanych na reklamę, promocję, edukację, usługi marketingowe nie dotykają sfery spraw publicznych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa.
W ocenie PGNiG SA materia umów cywilnoprawnych zawieranych przez spółkę prawa handlowego, co do zasady, pozostaje poza przedmiotowym zakresem działania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero wykazanie, że umowa taka służy czy ma na celu wykonanie zadania publicznego lub jest związana bądź odnosi się do dysponowania majątkiem publicznym, dawałoby jej przymiot "publicznej", a tym samym i prawo do jej uzyskania.
PGNiG SA wskazało na fakt, że Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym Spółki nie przesądza o tym, że majątek Spółki jest majątkiem publicznym. Spółka akcyjna jako odrębna i samodzielna osoba prawna posiada własny majątek, w którym akcjonariusze nie mają własnego udziału. Akcjonariusze Spółki nie mogą też rozporządzać tym majątkiem, a zatem nie jest on majątkiem akcjonariuszy, a co za tym idzie także Skarbu Państwa.
Skargę na bezczynność Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa SA polegającej na nieudzieleniu stosownej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Wskazał na naruszenie art. 4
ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p . Skarżący domagał się:
1. zobowiązania Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa SA
do rozpoznania wniosku i udzielenia odpowiedzi na zadane pytania;
2. stwierdzenia, że Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA dopuściło się w tej sprawie bezczynności;
3. zasądzenia kosztów postępowania od Polskiego Górnictwa Naftowego
i Gazownictwa SA na rzecz Skarżącego według norm przepisanych,
z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego (480 zł), opłaty sądowej (100 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł);
4. dopuszczenia dowodu uzupełniającego z załączonych dokumentów
na okoliczność treści wniosku oraz tego, że Spółka nie udzieliła wyczerpującej odpowiedzi na pytania w nim zawarte, a także że większość jej akcji należy do Skarbu Państwa;
5. rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro 71,88% akcji PGNiG należy
do Skarbu Państwa, to Skarb Państwa ma w spółce pozycję dominującą, nie ma więc wątpliwości, że PGNiG podlega rygorom ustawy. Podkreślono również, że wnioskowane informacje dotyczące współpracy państwowego giganta energetycznego ze Spółką A. mają walor informacji publicznych z tego powodu, że prawdopodobnie mamy tu do czynienia z transferem środków państwowej spółki do podmiotu niezwykle aktywnego w debacie publicznej, do której pośrednio należy m.in. czasopismo "[...]" (d. "[...]") znane z tego, że nie przestrzega nawet najbardziej liberalnie zakreślonych standardów dziennikarskich. Opinia publiczna powinna poznać skalę tego transferu.
W odpowiedzi na skargę PGNiG wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano między innymi, że o ile informacje dotyczące działalności PGNiG związanej z wykonywaniem przez nią zadań publicznych posiadają status informacji publicznej, o tyle informacje dotyczące zakresu i umów i kwot przeznaczanych
na reklamę, promocję, edukację, usługi marketingowe nie dotykają sfery spraw publicznych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje
na uwzględnienie.
Aby sąd administracyjny mógł ocenić zarzut bezczynności na tle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej konieczne jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy, tzn., czy żądana informacja jest informacją publiczną, a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.
Stosownie do definicji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja
o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych
w niniejszej ustawie. Tę bardzo ogólną i nieprecyzyjną definicję ustawodawca uszczegółowił w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., dokonując przykładowego wyliczenia informacji posiadających przymiot informacji publicznej.
W związku z tym w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności informacja wymieniona w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
W orzecznictwie formułuje się również tezę, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne
w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Informacja dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie
do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne bądź gospodarującego majątkiem publicznym, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go.
Natomiast stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in.: organy władzy publicznej
(pkt 1) oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą
w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Nie ulega wątpliwości, czego nie kwestionuje Polskie Górnictwo Naftowe
i Gazownictwo S.A. (dalej jako "Spółka" lub "PGNiG S.A."), że jako przedsiębiorstwo energetyczne, zdefiniowane w przepisie art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia
1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), wykonuje określone zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Oznacza to, że Spółka co do zasady jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Obowiązek ten wynika również z innej przesłanki, a mianowicie PGNiG S.A. jest podmiotem,
w którym Skarb Państwa posiadając 72,40% udziału w kapitale zakładowym, ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Sporna jest natomiast w niniejszej sprawie ocena żądanych informacji jako informacji o sprawach publicznych.
Sąd podziela w tym zakresie argumentację Spółki, iż jej działalność to z jednej strony działalność przedsiębiorstwa energetycznego realizującego zadania publiczne w sferze polityki energetycznej państwa, z drugiej zaś to działalność przedsiębiorstwa prowadzącego w formie spółki akcyjnej, funkcjonującego w obrocie gospodarczym na zasadach tożsamych z innymi przedsiębiorstwami. O ile zatem informacje dotyczące działalności PGNiG S.A związanej z wykonywaniem przez nie zadań publicznych, posiadają status informacji publicznej, o tyle informacje dotyczące umów cywilnoprawnych zwieranych przez spółkę prawa handlowego, co do zasady, pozostają poza przedmiotowym zakresem ustawy o dostępie
do informacji publicznej, chyba, że wnioskodawca wykaże, że umowa taka służy, czy ma na celu wykonywanie zadania publicznego lub jest związana, bądź odnosi się
do dysponowania majątkiem publicznym. W niniejszej sprawie wnioskodawca powyższego nie wykazał, tak więc należy uznać, że żądane informacje nie dotykają sfery spraw publicznych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa. Same sugestie skarżącego wskazujące na prawdopodobieństwo transferu środków państwowej spółki, za pośrednictwem Spółki A., do podmiotu niezwykle aktywnego w debacie publicznej, do której pośrednio należy m.in. czasopismo "Sieci" (d. "wSieci") znane z tego, że nie przestrzega nawet najbardziej liberalnie zakreślonych standardów dziennikarskich, nie jest w ocenie Sądu wykazaniem, że umowa taka służy, czy ma na celu wykonywanie zadania publicznego lub jest związana, bądź odnosi się do dysponowania majątkiem publicznym.
Reasumując żądane informacje nie są zatem informacjami publicznymi podlegającymi udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Nadmienić także wypada, że z punktu widzenia zadań publicznych wykonywanych przez Spółkę, żądane informacje mają charakter wewnętrzny, czy wręcz organizacyjno-techniczny, natomiast realizacja kontraktu pozostaje bez wpływu na politykę energetyczną państwa. Sąd aprobuje również stanowisko Spółki, że nie dysponuje ona mieniem publicznym i w związku z tym nie jest obowiązana do udostępnienia informacji na jej temat.
Sam fakt, że Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym Spółki nie przesądza o tym, że majątek Spółki jest majątkiem publicznym. Spółka akcyjna jako odrębna i samodzielna osoba prawna, posiada własny majątek, w którym akcjonariusze nie mają własnego udziału. Akcjonariusze Spółki nie mogą też rozporządzać tym majątkiem, a zatem nie jest on majątkiem jej akcjonariuszy, a co za tym idzie, także Skarbu Państwa.
W sytuacji, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie można adresatowi wniosku zarzucić bezczynności polegającej na jej nieudzieleniu. Działaniem wystarczającym w takim przypadku jest poinformowanie wnioskodawcy przez adresata okoliczności, co w rozpoznawanej sprawie Spółka uczyniła.
Konsekwencją faktu, że informacja nie stanowi informacji publicznej jest też niedopuszczalność odmowy jej udostępnienia w drodze decyzji. Już z samej treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wyraźnie wynika, że w drodze decyzji następuje odmowa udostępnienia nie jakiejkolwiek informacji, ale wyłącznie informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty nie są chybione, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.