II SAB/Wa 814/25

II SAB/Wa 814/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2026-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Izabela Głowacka-Klimas
Joanna Kube /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2025 poz 350
art. 40, art. 45 ust. 1 i ust. 2, art. 50 ust. 3 i ust. 4, art. 68 ust. 1, art. 72 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 79 ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
Dz.U. 2026 poz 143
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P.D. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
P.D., dalej jako "skarżący", we wniosku z dnia [...] sierpnia 2025 r. przesłanym w formie elektronicznej na skrzynkę: informacja.publiczna@zus.pl, zwrócił się z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
- czy przedsiębiorca o nr NIP: [...] i REGON: [...] jest zarejestrowany w ZUS jako płatnik składek;
czy opłaca składki od działalności;
czy opłaca składki od zatrudnionych pracowników;
czy na dzień złożenia wniosku posiada zaległości.
Skarżący zażądał przekazania informacji, drogą elektroniczną na wskazany we wniosku adres e-mail.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dalej jako "Prezes ZUS", "organ",
w piśmie z dnia 8 sierpnia 2025 r. poinformował skarżącego, że informacje
w zakresie żądanym we wniosku z dnia [...] sierpnia 2025 r. nie stanowią informacji publicznej, w myśl przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", bowiem dotyczą spraw konkretnego płatnika składek i danych zawartych na jego koncie. Organ wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej nie stanowi prawa do uzyskania "każdej" informacji, ale informacji publicznej określonej na podstawie przepisów u.d.i.p., a w szczególności w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Organ podkreślił, że sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne. Wyjaśnił, że dane zawarte na indywidualnych kontach płatników składek i ubezpieczonych, a także w rejestrach prowadzonych przez Zakład oraz dane źródłowe będące podstawą zapisów na tych kontach i w rejestrach, stanowią tajemnicę prawnie chronioną Zakładu. Poinformował również o zasadach i trybie udostępniania danych z kont oraz wskazał katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania tych danych, określony w art. 50 ust. 3 i następne ustawy z dnia
13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 350), dalej jako "u.s.u.s.", jak również wyjaśnił, iż skarżący nie zalicza się do grupy podmiotów wymienionych w ww. przepisie i tym samym nie jest uprawniony do uzyskania informacji i danych zapisywanych na prowadzonych przez Zakład ww. kontach. Wyjaśnił ponadto, że ani ZUS, ani Prezes ZUS, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w obowiązujących przepisach prawa, nie mogą udostępniać danych wymienionych we wniosku skarżącego, gdyż na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.u.s., stanowią one tajemnicę prawnie chronioną Zakładu, do której przestrzegania są zobowiązani wszyscy pracownicy ZUS oraz członkowie Rady Nadzorczej Zakładu.
Pismem z dnia 20 sierpnia 2025 r. P.D. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa ZUS
w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej jego wnioskiem z dnia
[...] sierpnia 2025 r.
Wskutek bezczynności organu, skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższego, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku.
W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że stanowisko organu jest błędne
i narusza jego prawa, gdyż dane, o które wnioskował, dotyczą funkcjonariusza publicznego - komornika i bez wątpienia należą do kategorii informacji publicznej. Ponadto, odmawiając mu udostępnienia informacji, organ nie wydał decyzji, do wydania której był zobowiązany w przypadku braku realizacji wniosku.
Skarżący oświadczył, że wbrew twierdzeniom organu, wniosek został złożony
w trosce i w ramach kontroli obywatelskiej, w celu kontroli jakości stosowania
i przestrzegania prawa przez organ komornika sądowego. J.K. jest funkcjonariuszem publicznym - komornikiem sądowym, więc organ miał obowiązek udzielić żądanych informacji, a jeżeli tego nie zrobił, to odmowa winna być dokonana
w formie decyzji.
Argumentując, skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.
Organ w piśmie z dnia 8 sierpnia 2025 r., przesłanym drogą elektroniczną na wskazany we wniosku adres e-mail, w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2025 r., szczegółowo wyjaśniając, że żądane w nim informacje nie dotyczą informacji publicznej i tym samym nie mogą zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Odpowiedzi powyższej, jako czynności materialno-technicznej, udzielono zwykłym pismem, nie mającym charakteru decyzji administracyjnej.
W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie prawidłowe było uznanie, iż Prezes ZUS, na podstawie przepisów u.d.i.p. nie może udzielić informacji dotyczących konkretnego płatnika - komornika sądowego, gdyż nie stanowią one
w myśl przepisów ww. ustawy informacji publicznej. Odróżnić należy bowiem komornika sądowego i dotyczące go informacje, jako płatnika składek, od zakresu informacji związanych z publiczną rolą jaką pełni.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, odnośnie niewydania formalnej decyzji administracyjnej w ww. zakresie, podkreślił, że organ nie miał podstawy do wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, bowiem uznał, iż żądania skarżącego nie dotyczą informacji publicznej, a tym samym nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. W sytuacji, w której wniosek dotyczy informacji nie będącej informacją publiczną, podmiot, do którego wniosek został złożony, udziela odpowiedzi w postaci zwykłego pisma. W takiej sytuacji forma odpowiedzi w innej postaci, w szczególności wydanie decyzji administracyjnej, jest niedopuszczalna.
Reasumując stwierdził, że skoro wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2025 r. został załatwiony formalnie i merytorycznie zgodnie z przepisami u.d.i.p., tj. przez uprawniony do tego organ, w ustawowym terminie oraz poprzez udzielenie odpowiedzi, w zakresie dotyczącym żądania, uznać należy, iż nie doszło do naruszenia przez organ art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ani art. 61 Konstytucji RP i nie istnieją podstawy faktyczne oraz prawne do uznania, że
w sprawie zachodzi bezczynność organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na gruncie przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że Prezes ZUS jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wedle art. 66 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 350 z późn. zm.), dalej jako "u.s.u.s." - stan prawny na dzień wniesienia skargi, Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Jego przykładowe zadania wymienia art. 68 ust. 1 u.s.u.s. Stosownie do treści art. 72 pkt 1 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s., Prezes ZUS jest organem Zakładu, który kieruje jego pracami i reprezentuje ZUS na zewnątrz.
Istota sporu sprowadza się do kwalifikacji prawnej objętych wnioskiem informacji, czy przedsiębiorca (...) jest zarejestrowany w ZUS jako płatnik składek, czy opłaca składki od działalności, czy opłaca składki od zatrudnionych pracowników i czy posiada zaległości.
Przepis art. 45 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, iż na koncie płatnika składek:
1) ewidencjonuje się dane identyfikacyjne, numery rachunków składkowych, numer NIP i numer identyfikacyjny REGON, a jeżeli płatnikowi składek nie nadano tych numerów lub jednego z nich - numer PESEL lub serię i numer dowodu osobistego albo paszportu, nazwy i numery rachunków bankowych płatnika składek, dane informacyjne płatnika składek, w tym szczególną formę prawną według krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON), kod rodzaju działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) oraz wszelkie inne dane konieczne do obsługi konta, a w szczególności do celów rozliczania należności
z tytułu składek oraz do celów prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym informacje dotyczące wspólników spółek cywilnych, jawnych i komandytowych oraz komplementariuszy w spółkach komandytowo-akcyjnych, w zakresie rejestrowanym w Centralnym Rejestrze Podmiotów - Krajowej Ewidencji Podatników;
1a) ewidencjonuje się liczbę pracowników, za których jest opłacana składka na Fundusz Emerytur Pomostowych;
1b) ewidencjonuje się informacje dotyczące zawartych umów o dzieło, o których mowa w art. 36 ust. 17;
2) prowadzone są rozliczenia należnych składek, wypłacanych przez płatnika zasiłków oraz zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych podlegających zaliczeniu na poczet składek oraz innych składek pobieranych przez Zakład;
3) ewidencjonuje się dane niezbędne do realizacji przez Zakład zadań zleconych odrębnymi przepisami.
Jak wskazuje art. 45 ust. 2 u.s.u.s., Zakład ma prawo uzupełniać dane na koncie płatnika składek o numery NIP i REGON oraz numery rachunków składkowych.
Krąg podmiotów, którym przysługuje dostęp do danych zgromadzonych tak na koncie ubezpieczonego (vide art. 40 u.s.u.s.), jak i na koncie płatnika składek (vide art. 45 u.s.u.s.), określa art. 50 ust. 3 u.s.u.s. Otóż dane te mogą być udostępniane:
1) sądom i prokuratorom,
2) organom podatkowym,
3) Państwowej Inspekcji Pracy,
4) Biuru Nadzoru Wewnętrznego, Policji, Straży Granicznej,
5) komornikom sądowym i organom egzekucyjnym w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132),
6) ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w zakresie koniecznym do rozstrzygania spraw prowadzonych na podstawie art. 29, art. 32 oraz art. 34 ustawy
z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy,
7) ministrowi właściwemu do spraw rodziny,
8) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego,
9) organom realizującym świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz świadczenia wychowawcze,
10) ośrodkom pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - centrom usług społecznych, powiatowym centrom pomocy rodzinie i publicznym służbom zatrudnienia,
11) Komisji Nadzoru Finansowego,
12) spółce, o której mowa w art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 4 października 2018 r.
o pracowniczych planach kapitałowych, na zasadach i w zakresie określonych
w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o Centralnej Informacji Emerytalnej (Dz. U. poz. 1941),
13) wojewodzie i Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w zakresie prowadzonych postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
14) ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych oraz konsulowi - w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania, cofnięcia lub unieważnienia wizy
- z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych.
Nadto dane, o których mowa w ust. 3, udostępnia się także na wniosek osób fizycznych i płatników składek, których dotyczą informacje zawarte na kontach,
z zastrzeżeniem ust. 5 i 6 (vide art. 50 ust. 4 u.s.u.s.).
Zgodnie z przepisami art. 79 u.s.u.s., indywidualne dane zawarte na kontach ubezpieczonych i kontach płatników składek, a także w rejestrach prowadzonych przez Zakład oraz dane źródłowe będące podstawą zapisów na tych kontach
i w rejestrach stanowią tajemnicę prawnie chronioną Zakładu. Do przestrzegania tej tajemnicy obowiązani są: 1) pracownicy Zakładu; 2) członkowie Rady Nadzorczej Zakładu (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do indywidualnych danych osób, przetwarzanych w Zakładzie w zakresie przyznawania, ustalania i wypłaty świadczeń z ubezpieczeń społecznych, a także świadczeń finansowanych z budżetu państwa oraz o dokonanych wypłatach, w związku z realizacją zadań zleconych Zakładowi na podstawie odrębnych przepisów (ust. 2).
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach
i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji mającej walor publiczny zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W ocenie tutejszego Sądu, wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter publiczny, ponieważ nie ulega wątpliwości, że procedura przyjmowania, księgowania i ewidencjonowania składek, jak też udzielania ulg i współpracy ZUS
z konkretnym ubezpieczonym i konkretnym płatnikiem składek jest związana
z działalnością podmiotu publicznego, jakim jest ZUS, w ramach realizacji nałożonych na nią zadań publicznych. Do działań tych należą też czynności podejmowane przez ZUS w celu wyegzekwowania zaległości.
W tym miejscu wskazać trzeba na art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do jego treści, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż kwestia dostępu do informacji zawartych na kontach płatników składek została uregulowana przez przepisy u.s.u.s. (vide art. 50 ust. 3 i ust. 4 u.s.u.s.).
Rację ma organ, iż skarżący domaga się informacji o zaległościach
w odprowadzaniu składek do ZUS w odniesieniu do konkretnego, zindywidualizowanego płatnika składek, a mianowicie przedsiębiorcy o nr NIP: [...]i REGON: [...]. Nie ma przy tym znaczenia, jaki jest status tego podmiotu (tu: komornik sądowy, do którego zadań należy wykonywanie rozstrzygnięć
o roszczeniach cywilnych w drodze przymusu egzekucyjnego).
Przedmiotem wniosku skarżącego w sprawie niniejszej jest informacja o tym, czy przedsiębiorca (...) jest zarejestrowany w ZUS jako płatnik składek, czy opłaca składki od działalności, czy opłaca składki od zatrudnionych pracowników i czy posiada zaległości.
W sytuacji, gdy wnioskowane dane mają walor informacji publicznej, ale istnieją inne zasady i tryb dostępu do nich, adresat wniosku powinien poinformować o tym wnioskodawcę zwykłym pismem, jak to trafnie uczynił organ w piśmie
z dnia 8 sierpnia 2025 r.
Ochrona uzasadnionych interesów (np. gospodarczych) płatników niebędących osobami fizycznymi powoduje, że dane zgromadzone na kontach ubezpieczonych i płatników nie mogą być udostępnione innym pomiotom niż wymienione w zamkniętym katalogu zawartym w przepisach art. 50 u.s.u.s.
Takie odrębne zasady dostępu do informacji, w tym informacji publicznej, zgromadzonych na kontach ubezpieczonych i płatników, potwierdza treść cytowanego wyżej art. 79 ust. 1 u.s.u.s. (vide powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt
II SAB/Wa 834/21).
Reasumując, tutejszy Sąd w analizowanej sprawie nie dopatrzył się bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2025 r. Zachowując, przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., 14-dniowy termin, Prezes ZUS
(w piśmie z dnia 8 sierpnia 2025 r.) prawidłowo powołał się na istnienie odmiennych od przepisów u.d.i.p. zasad i trybu dostępu do informacji, aczkolwiek błędnie odmówił charakteru publicznego wnioskowanym informacjom. Ta wadliwa kwalifikacja prawna przedmiotu wniosku nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, bo co do zasady organ obrał właściwą formę załatwienia wniosku informacyjnego skarżącego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.