II SAB/Wa 661/21

II SAB/Wa 661/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący/
Danuta Kania
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1169/22 - Wyrok NSA z 2023-09-14
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. T. na bezczynność Ministra Edukacji i Nauki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] września 2021 r. do Ministra Edukacji i Nauki (dalej: "Minister", "organ") wypłynął drogą poczty elektronicznej wniosek P. T. (dalej: "skarżący"), z tej samej daty, o przesłanie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") listy propozycji miejsc do odwiedzenia w ramach projektu "Poznaj Polskę" w dokładnie tej formie, w jakiej po raz pierwszy pojawiła się na stronach Ministerstwa Edukacji i Nauki (dalej: "MEiN"). Skarżący jednocześnie wyjaśnił, że chodzi mu o "kopię dokładnie tego samego pliku, zawierającego liczne błędy merytoryczne".
Na powyższy wniosek Minister odpowiedział skarżącemu pismem z [...] września 2021 r., wskazując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Organ wyjaśnił, iż pierwsze trzy wykazy punktów edukacyjnych (tj. Wykaz punktów edukacyjnych dla klas I-Ill szkół podstawowych, Wykaz punktów edukacyjnych dla klas IV-VIII szkół podstawowych oraz Wykaz punktów edukacyjnych dla szkół ponadpodstawowych) zostały opublikowane na stronie internetowej MEiN 27 sierpnia 2021 r. Następnie 3 września 2021 r. pojawił się właściwy, zbiorczy wykaz punktów edukacyjnych, który jest na bieżąco uzupełniany o dodatkowe punkty zgłaszane przez różne instytucje. Wnioskowane wykazy w dokładnie tej formie, w jakiej po raz pierwszy pojawiły się na stronie MEiN, nie są w chwili obecnej wykazami obowiązującymi. Dlatego mają charakter dokumentu wewnętrznego i jako taki nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Jeszcze przed udzieleniem odpowiedzi na wniosek przez organ, skarżący pismem z [...] września 2021 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (za pośrednictwem organu, korzystając z platformy e-PUAP) skargę na bezczynność Ministra, w której zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz przepisów u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w terminie przepisanym. Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie, jaki wskazano we wniosku; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; prowadzenie z nim korespondencji za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż [...] września 2021 r. wysłał do Ministra wiadomość elektroniczną przypominającą o konieczności udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, jednak dotychczas nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że "w międzyczasie" korespondował z organem w innych sprawach i komunikacja elektroniczna nie sprawiała żadnych problemów.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o "umorzenie oraz oddalenie skargi w zakresie stwierdzenia bezczynności organu". Przyznał, iż skarżącemu udzielono odpowiedzi na wniosek z opóźnieniem wynikającym z reorganizacji MEiN. Wobec trwających zmian, korespondencja mailowa przesyłana pomiędzy departamentami (tym, który otrzymał pierwotnie zapytanie od skarżącego oraz tym, który finalnie udzielił mu odpowiedzi) nie była widoczna w skrzynkach odbiorczych adresatów wiadomości. Według informacji otrzymanych od pracowników odpowiedzialnych za wsparcie informatyczne, sytuacja ta jest na obecnym etapie niemożliwa do wykrycia, a błąd zdaje się powtarzać. Właściwy departament, jak tylko otrzymał wiadomość o wpłynięciu ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bez jakiejkolwiek zwłoki odpowiedział skarżącemu.
Odnosząc się do meritum wniosku skarżącego, Minister podtrzymał wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na wniosek. W szczególności podniósł, że pierwsze trzy wykazy punktów edukacyjnych zostały opublikowane na stronie internetowej MEiN 27 sierpnia 2021 r., lecz później - w dniu 3 września 2021 r. pojawił się właściwy, zbiorczy wykaz punktów edukacyjnych, który jest na bieżąco uzupełniany o dodatkowe punkty zgłaszane przez różne instytucje. Zatem żądane przez skarżącego wykazy w dokładnie tej formie, w jakiej po raz pierwszy pojawiły się na stronie MEiN, nie są w chwili obecnej wykazami obowiązującymi. W konsekwencji mają charakter dokumentu wewnętrznego i jako taki nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W zakresie dostępu do informacji publicznej, bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budzi wątpliwości, bowiem Minister jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Spór dotyczy przedmiotu wniosku, a mianowicie kwalifikacji prawnej żądanej informacji – czy jest to informacja publiczna (jak utrzymuje skarżący), czy też jest to dokument o charakterze wewnętrznym (jak podaje Minister).
Rację w tym sporze należy, zdaniem Sądu, przyznać organowi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, gromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące co do sposobu załatwienia sprawy; nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu; nie stanowią więc informacji publicznej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13; z 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1485/13; z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze technicznym, roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów stricte urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te nie mieszczą się w ramach definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i dookreślonej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ brak w nich elementu "sprawy publicznej", którą jest - w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - działalność organów władzy publicznej, samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej, a także gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty - niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne - podlegałyby co do zasady przepisom u.d.i.p.
W niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia pierwotnej wersji listy propozycji miejsc do odwiedzenia w ramach projektu "Poznaj Polskę", tj. wykazów punktów edukacyjnych, zaznaczając, że lista ta zawiera liczne błędy merytoryczne. Organ przyznał, iż pierwotna wersja wykazów została opublikowana na stronie internetowej MEiN 27 sierpnia 2021 r., lecz kilka dni później, bo 3 września 2021 r. została zastąpiona wersją właściwą, tj. zbiorczym wykazem punktów edukacyjnych, który jest na bieżąco uzupełniany o dodatkowe punkty zgłaszane przez różne instytucje. W świetle powyższych wyjaśnień, Sąd podziela stanowisko Ministra, że ta uprzednia wersja wykazów punktów edukacyjnych ma charakter dokumentu wewnętrznego. Oczywiście nie można wykluczyć, a wręcz jest to wysoce prawdopodobne, iż pierwotna wersja była opracowaniem obarczonym – jak twierdzi skarżący – licznymi błędami merytorycznymi. Zapewne z tej przyczyny w ciągu zaledwie kilku dni została zastąpiona prawidłowym, poprawionym opracowaniem. W tym miejscu zaakcentować trzeba, że proces wypracowywania przez organ administracji publicznej rozwiązań w formie projektów (podobnie jak proces podejmowania decyzji czy innych rozstrzygnięć lub stanowisk) nie musi być objęty na każdym etapie kontrolą społeczną. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, zgodnie z którym osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji. Również w wyroku z 7 października 2013 r., sygn. akt l OSK 1105/13, NSA wskazał, iż nie sposób uznać, aby cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu, najdrobniejszy przejaw działalności osób piastujących funkcję organu czy zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ, stanowił informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu.
Skoro zatem wniosek skarżącego z [...] września 2021 r. nie dotyczy informacji publicznej, lecz dokumentu wewnętrznego, to nie można organowi skutecznie zarzucić bezczynności na gruncie przepisów u.d.i.p.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a.