II SAB/WA 608/24

II SAB/Wa 608/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Danuta Kania /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku G. S. z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] na rzecz G. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi G. S. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. (dalej: "PKP S.A.", "Spółka") z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Pismem z dnia [...] lipca 2024 r. Skarżący złożył do PKP S.A. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kopii umowy dzierżawy/najmu działki gruntowej nr [...], obręb S. nr [...] w W., nr umowy: [...], będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. ul. [...] , [...] W., zawartej pomiędzy użytkownikiem wieczystym PKP S.A. ul. [...], [...] W. a Spółką cywilną [....]".
Pismem z dnia 31 lipca 2024 r. Spółka poinformowała Skarżącego, że udzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2024 r. należy uznać za bezprzedmiotowe. Wskazała, że wniosek o tożsamej treści Skarżący skierował do Spółki w dniu [...] stycznia 2024 r., zaś pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. znak: [...] Spółka udzieliła odpowiedzi.
Pismem z dnia [...] września 2024 r. G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP S.A. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. zarzucając naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującym swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek.
W związku z powyższym Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności; zobowiązanie Spółki do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że Spółka nie udostępniła mu żądanej informacji publicznej w postaci czytelnej, zanonimizowanej kopii dokumentów, będących w posiadaniu organu, co stanowi o naruszeniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) dalej: "u.d.i.p.".
W odpowiedzi na skargę PKP S.A. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie skargi w całości, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Spółka wskazała, że jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej (informacji o sprawach publicznych) na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jako osoba prawna wykonująca zadania publiczne, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarb Państwa jest właścicielem 100% akcji Spółki. PKP S.A. udostępnia informacje o swojej działalności w przypadku, gdy są one związane z wykonywaniem przez Spółkę zadań publicznych lub dysponowaniem majątkiem publicznym. PKP S.A. wykonuje zadania publiczne związane z przewozem pasażerów. Zadania te polegają w szczególności na utrzymaniu budynków dworcowych w należytym stanie technicznym (prowadzeniu remontów i modernizacji), dostosowaniem ich do potrzeb osób niepełnosprawnych, zapewnieniem pasażerom bezpieczeństwa na dworcach. Spółka dysponuje majątkiem publicznym, gdy korzysta ze środków publicznych przyznanych jej w formie dotacji ze Skarbu Państwa lub ze środków finansowych pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. PKP S.A. jest zatem podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie powyżej wskazanym.
Dalej Spółka wskazała, że przedmiot wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. jest tożsamy z przedmiotem wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r., który został złożony przez tego samego wnioskodawcę. W związku z powyższym, udzielenie odpowiedzi na kolejny wniosek było bezprzedmiotowe, o czym Skarżący został poinformowany w piśmie z dnia 31 lipca 2024 r.
Jednocześnie Spółka podniosła, że przedmiotem wniosku nie jest informacja publiczna. Wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów odnoszących się do prowadzonej przez PKP S.A. działalności gospodarczej niezwiązanej z zarządzaniem obiektami infrastruktury usługowej, a więc niezwiązanej z wykonywaniem przez PKP S.A. zadań publicznych, czy też gospodarowaniem majątkiem publicznym.
Zaznaczyła, że mienie Spółki nie jest mieniem państwowym. Zadania publiczne, o których mowa w u.d.i.p., związane są z prowadzoną przez PKP S.A. obsługą pasażerów na dworcach kolejowych, które zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 697) stanowią obiekt infrastruktury usługowej, zaś PKP S.A. wykonuje w świetle przywołanej ustawy zadania operatora obiektu infrastruktury usługowej. Dokument objęty wnioskiem Skarżącego dotyczy nieruchomości, która nie stanowi obiektu infrastruktury usługowej, zatem nie jest informacją publiczną.
Nadto żądany dokument nie jest dokumentem urzędowym, lecz dokumentem prywatnym wytworzonym przez Spółkę w związku z prowadzoną przez Spółkę działalnością gospodarczą, a nie w związku z wykonywaniem przez nią zadań publicznych bądź gospodarowaniem majątkiem publicznym.
W świetle powyższego, zdaniem Spółki, zarzut bezczynności w rozpoznaniu wniosku jest nieuzasadniony. W piśmie z dnia 15 stycznia 2024 r. Spółka zajęła bowiem stanowisko w sprawie wskazując, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Stanowisko to Spółka podtrzymała w piśmie z dnia 31 lipca 2024 r.
Na wezwanie Sądu, za pismem z dnia 4 grudnia 2024 r., Spółka przekazała informację będącą przedmiotem wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. podkreślając, że stanowi ona tajemnicę przedsiębiorstwa PKP S.A.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p.
W przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej Sąd dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
PKP S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarb Państwa jest bowiem właścicielem 100% akcji Spółki.
Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, PKP S.A. wykonuje zadania publiczne związane z przewozem pasażerów, tj. zadania związane z utrzymaniem budynków dworcowych w należytym stanie technicznym (prowadzeniu remontów i modernizacji), dostosowaniem ich do potrzeb osób niepełnosprawnych, zapewnieniem pasażerom bezpieczeństwa na dworcach. Nadto Spółka dysponuje majątkiem publicznym, bowiem korzysta ze środków publicznych przyznanych jej w formie dotacji ze Skarbu Państwa lub ze środków finansowych pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
PKP S.A. jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zakresie w jakim wykonuje zadania publiczne bądź dysponuje mieniem publicznym.
Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niemniej jednak w jego zakres przedmiotowy wpisuje się przejaw działalności organów władzy publicznej oraz podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących mieniem publicznym, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
W świetle powyższego "informacją publiczną" jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania i cele publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów realizujących określone zadania i cele publiczne.
Rodzaje informacji publicznej ustawodawca określił w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit. a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zwrot "w szczególności" wskazuje bezpośrednio, że katalog opisany powołanym przepisem nie ma charakteru zamkniętego, a stanowi jedynie przykładowe wyliczenie, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., s. 136 i nast.; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, s. 25 i nast.).
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 r. Skarżący zwrócił się o udostępnienie kopii umowy dzierżawy/najmu działki gruntowej nr [...], obręb S. nr [...] w W., będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym PKP S.A., zawartej pomiędzy użytkownikiem wieczystym PKP S.A. a Spółką cywilną [...]. (nr umowy [...]).
W ocenie Sądu nie ma racji Spółka twierdząc, że udzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lipca 2024 r. jest "bezprzedmiotowe". Okoliczność, że Spółka udzieliła już uprzednio odpowiedzi na wniosek Skarżącego o tożsamej treści (z dnia [...] stycznia 2024 r.) nie skutkuje "bezprzedmiotowością" zwłaszcza w sytuacji, gdy Spółka poinformowała Skarżącego, że żądanie wniosku nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej (pismo z dnia 15 stycznia 2024 r.). Tylko bowiem w sytuacji, gdyby Spółka już uprzednio udostępniła Skarżącemu żądaną informację publiczną mogłaby - wobec skierowania kolejnego wniosku o tożsamej treści - poinformować o braku podstaw do ponownego udostępnienia mu tej samej informacji. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Wskazać przy tym należy, że bezprzedmiotowość postępowania jest instytucją właściwą dla postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej: "k.p.a.", w przypadku gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak - w znaczeniu prawnym - przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa administracyjna (art. 1 ust. 1 k.p.a.), w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany wydaje decyzję administracyjną w dwóch przypadkach, tj. w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz w przypadku umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 u.d.i.p.). Tylko wówczas znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że sprawa z wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2024 r. nie zakończyła się ani udostępnieniem żądanej informacji publicznej, ani wydaniem ostatecznej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a tylko w takiej sytuacji stanowisko Spółki o braku podstaw do "ponownego" rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] lipca 2024 r. byłoby uzasadnione.
Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela stanowiska Spółki, co do tego, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Przede wszystkim z treści wniosku Skarżącego wprost wynika, że nieruchomość, będąca przedmiotem umowy jest własnością Skarbu Państwa, zaś Spółka jest użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości. Na żadnym etapie postępowania Spółka nie zanegowała powyższych okoliczności. Żądana umowa dotyczy zatem dysponowania mieniem publicznym przez Spółkę, a tym samym odnosi się do "sprawy publicznej".
Jak podkreśla się w orzecznictwie Sądów administracyjnych informacja o dysponowaniu majątkiem publicznym, a w szczególności o zawieranych w tych ramach umowach cywilnoprawnych, stanowi informację o sprawach publicznych. Przyjmuje się też, że treść umów cywilnoprawnych zawieranych przez podmioty podlegające ustawie o dostępie do informacji publicznej, odnosząca się do dysponowania majątkiem publicznym stanowi informację publiczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 645/16; z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 111/23; CBOSA).
W świetle powyższego, mając na względzie, iż żądana informacja stanowi informację publiczną, zaś PKP S.A. znajduje się w posiadaniu tejże informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] lipca 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd miał na względzie, że Spółka - prezentując stanowisko jak powyżej - do dnia wniesienia skargi do Sądu nie rozpoznała wniosku Skarżącego w sposób przewidziany w u.d.i.p., w szczególności nie udostępniła wnioskowanej informacji publicznej (choćby w postaci zanonimizowanej), ani nie wydała decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia (wobec ograniczenia dostępu do informacji z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że zarzut bezczynności Spółki jest uzasadniony. Bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania.
Spółka będzie zobowiązana uwzględnić powyższą ocenę prawną i rozpoznać wniosek w sposób przewidziany w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka weźmie przy tym pod uwagę, że prawo podmiotowe do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniu w przypadku potrzeby ochrony dóbr prawnie chronionych, np. prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy.
W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Mylne stanowisko Spółki odnośnie charakteru żądanej informacji (jako niemającej waloru informacji publicznej) wynika z błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co nie stanowi o kwalifikowanej postaci bezczynności.
O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 złotych - Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.