Pełny tekst orzeczenia II SAB/Wa 560/24

II SAB/Wa 560/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca") jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2024 r. Stowarzyszenie skierowało do Burmistrza pismo o następującej treści: "Mając na uwadze decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r. w kontekście ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych z dnia 20 marca 2009 r. patrz art. 5 ust. 3 na podstawie analizy prawnej p. Z. wynika, iż na organach wydających zezwolenie na imprezę masową spoczywa odpowiedzialność za to, aby taka impreza przebiegała w bezpiecznych warunkach. Dlatego wójt, burmistrz i prezydent miasta musi kontrolować, czy impreza masowa przebiega zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na taką imprezę. Jeśli organizator nie spełnia warunków określonych w zezwoleniu uprawniony przedstawiciel wójta, burmistrza, prezydenta miasta może przerwać imprezę. Mając powyższe na uwadze na podstawie obowiązujących przepisów tj. art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 06.09.2001 r. zwracamy się z zapytaniem jako Stowarzyszenie [...] czy powyższy przepis ustawowy jest realizowany przez Pana p. Z., jeżeli nie to dlaczego, w tym miejscu chcemy przekazać i ponownie zgłosić iż, organizator od pierwszego festynu nie przestrzega dopuszczalnych norm poziomu hałasu w środowisku podczas trwania imprezy masowej szczególnie dotyczy to czasu po godz. 22.00-giej, tj. pkt 4 decyzji [...] z dnia [...] lipca 2024 r., tym samym nie spełnia warunków określonych w powyższej decyzji. Nadto na podstawie posiadanej dokumentacji z Państwowej Inspekcji Sanitarnej w P., powyższą informację otrzymał Pan też od w/w instytucji, więc p. Z. bez zbędnych "opowiadań" o braku informacji na powyższy temat. Ponadto odnosząc się do wymienionej wyżej decyzji patrz. "Organizator zobowiązany jest do:" dot. pkt 1 "przestrzegania przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, a w szczególności warunków zawartych w opiniach wydanych w trybie art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy". W związku z tym zwracamy się z wnioskiem-zapytaniem (art. 61 Konstytucji RP oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej) czy odnosi się to również do opinii nr [...] z dnia [...].07.2024 r. Komendanta Powiatowego Policji w P., która jest opinią negatywną w zakresie spełnienia warunków bezpieczeństwa przez organizatora jeżeli chodzi o cykliczne imprezy artystyczno-rozrywkowe pod nazwą "Festyny [...]" opinia powyższa w jednoznaczny sposób stwierdza negatywny zakres spełnienia warunków bezpieczeństwa przez organizatora tych imprez, a nie to co jest zawarte w piśmie nr [...]i jest wymaganym i niezbędnym dokumentem jeżeli chodzi o wydawanie decyzji - zezwolenia na imprezy masowe. W przedmiotowej sprawie opinia ta stanowi ujemną przesłankę co do wydanej przez Pana decyzji. W tym miejscu po raz kolejny podnosimy jako "Stowarzyszenie [...]", iż decyzja administracyjna, która udziela pozwolenia na prowadzenie charakteryzujących się ze swej istoty, wysoką emisją hałasu do środowiska masowych imprez artystyczno-rozrywkowych w godzinach 22.00 - 1.00 de facto sankcjonuje zakłócanie porządku publicznego w porze nocy, którego miarą jest nie tylko akustyczny standardu jakości środowiska, określony w rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, ale również instytucja tzw. "spoczynku nocnego" jak i Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/49/WE z dnia 25 czerwca 2002 r. odnosząca się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku. Mając powyższe na uwadze wnosimy o udzielenie w ustawowym terminie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek-zapytanie, oczywiście uwzględniając regulację prawną zawartą w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 06 września 2001 r.".
Pismem z dnia 14 sierpnia 2024 r. Burmistrz poinformował Stowarzyszenie, że zakres wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. nie obejmuje informacji, które podlegają definicji informacji publicznej określonej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.". Z tego względu powyższe pismo będzie procedowane w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a.", z zachowaniem 30-dniowego terminu udzielenia odpowiedzi.
Nadto organ, powołując się na poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, poinformował Stowarzyszenie, że informacja publiczna nie jest informacją abstrakcyjną ani też urzędową wykładnią prawa. Informacji publicznej nie stanowią wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia, motywacje czy tłumaczenia organu dotyczące kwestii związanych z daną informacją publiczną. Z tego względu wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega sama informacja stanowiąca obiektywnie istniejący takt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, znajduje się w określonym miejscu, czy też czy z powodu której organ podjął (lub nie) określoną decyzję. O ile informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, o tyle w trybie przepisów u.d.i.p. nie można domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy. Kwestie te nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p.
Pismem z dnia 4 września 2024 r. nr [...] Burmistrz poinformował Stowarzyszenie, że w dniu [...] sierpnia 2024 r. organizator zakończył cykl imprez "Festyn [...]" nad Zalewem [...]. W związku z tym bezzasadne jest kontrolowanie czy impreza przebiega zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na jej prowadzenie.
Pismem z dnia 19 września 2024 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] zarzucając naruszenie:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania poprzez nierozpozanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że każda informacja o działalności osób oraz instytucji, które pełnią funkcje publiczne, wykonują zadania publiczne lub gospodarują środkami publicznymi, jest informacją publiczną. Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej organ jest obowiązany wydać decyzję administracyjną, od której przysługują środki zaskarżenia. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie takiej decyzji nie otrzymało. Natomiast pismo organu z dnia 14 sierpnia 2024 r. nie ma żadnego związku z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie stanowi odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2024 r.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi w całości. Wskazał, że zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. Organ bowiem udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2024 r. z zachowaniem terminu i w odpowiedniej formie przewidzianej w u.d.i.p., wskazując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p.
W przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej Sąd dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Burmistrz Miasta i Gminy [...] jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jednak nie stanowi on katalogu zamkniętego. Zgodnie z ww. przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, 4) danych publicznych obejmujących: a) treść i postać dokumentów urzędowych, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informację o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, 5) majątku publicznym.
Co istotne, informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty, a nie kwestie ocenne czy postulatywne (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; CBOSA). Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów bądź stanu określonych zjawisk istniejących w chwili udzielenia informacji.
Zatem wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o fakty - o stan rzeczy aktualny na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Żądanie złożone w trybie u.d.i.p. nie może zmierzać do udzielenia przez organ wyjaśnień dotyczących motywów działania organów władzy publicznej, czy oceny tychże działań z punktu widzenia obowiązującego prawa. Żądanie takie nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wyjaśnienia czy tłumaczenia organu odnośnie interpretacji przepisów prawa oraz podjętych na jej podstawie działań nie posiadają waloru informacji publicznej.
W piśmie z dnia 5 sierpnia 2024 r. Stowarzyszenie powołało się na art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2023r., poz. 616 ze zm.), zgodnie z którym obowiązek zabezpieczenia imprezy masowej spoczywa na organizatorze, a w zakresie określonym w tej ustawie i innych przepisach także na: wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta, wojewodzie, Policji, Państwowej Straży Pożarnej i innych jednostkach organizacyjnych ochrony przeciwpożarowej, służbach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i porządek publiczny na obszarach kolejowych, służbie zdrowia, a w razie potrzeby także innych właściwych służbach i organach.
Zawarte w ww. piśmie Stowarzyszenia pytanie o to, czy przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2023r., poz. 616 ze zm.), jest realizowany przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], a jeżeli nie to dlaczego, nie jest pytaniem o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jest to pytanie dotyczące de facto uzyskania informacji na temat zgodności działania organu administracji publicznej z obowiązującym prawem. Tak sformułowany wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Nie odnosi się bowiem do sfery faktów (danych) posiadanych przez organ, lecz kwestii oceny zgodności działania organu z prawem. Ocena działań organu nie mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p.
Analogicznie pytaniem o udostępnienie informacji publicznej nie jest pytanie o to, czy decyzja z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] ("Organizator zobowiązany jest do:" dot. pkt 1 "przestrzegania przepisów ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych, a w szczególności warunków zawartych w opiniach wydanych w trybie art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy") odnosi się do opinii Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...]. Jak już bowiem wyżej wskazano, ani kwestia zgodności decyzji organu administracji publicznej z obowiązującym prawem, ani objaśnienia (interpretacja) treści wydanej decyzji w relacji do innych dokumentów (np. opinii organów współdziałających) nie mieszczą się w zakresie definicji informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Podsumowując stwierdzić należy, że skarga nie podlega uwzględnieniu. Zarzut bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy [...] jest bowiem nieuzasadniony. Organ w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. prawidłowo poinformował stronę skarżącą, że zakres wniosku z dnia 5 sierpnia 2024 r. nie obejmuje informacji, które stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Prawidłowo również stwierdził, że wniosek nie podlegał procedowaniu w trybie tej ustawy.
W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 i 13 u.d.i.p. Organ nie naruszył również art. 16 u.d.i.p. poprzez brak wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzję taką organ obowiązany jest wydać, gdy przedmiot wniosku dotyczy informacji publicznej a jednocześnie dostęp do tej informacji jest ograniczony ze względu na dobra prawnie chronione określone w art. 5 u.d.i.p. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.