Pełny tekst orzeczenia II SAB/Wa 530/13

II SAB/Wa 530/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Mierzejewska
Ewa Pisula-Dąbrowska /sprawozdawca/
Janusz Walawski /przewodniczący/
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OZ 430/14 - Postanowienie NSA z 2014-06-12
I OZ 430/13 - Postanowienie NSA z 2013-05-29
II SA/Ke 761/12 - Postanowienie WSA w Kielcach z 2012-12-31
I OZ 430/12 - Postanowienie NSA z 2012-06-15
II SO/Op 7/12 - Postanowienie WSA w Opolu z 2012-04-23
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 782
art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
art. 156
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi C. K. na bezczynność Prokuratora Rejonowego dla [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. C.K. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej [...] o udostępnienie wszystkich dokumentów, znajdujących się w aktach podręcznych prokuratora, o sygn. [...]. Stwierdził, że prawo do przejrzenia akt podręcznych gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wywodził, że akta podręczne w ogóle nie powinny funkcjonować, albo powinny być udostępniane stronom w całości. Kwestionował umożliwienie przejrzenia akt, w których znajdują się wyselekcjonowane informacje.
W skardze na bezczynność Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...], wniesionej w dniu 23 września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, C.K. wyjaśnił, że był stroną w sprawie [...] i wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej [...] o udostępnienie tychże akt. Stwierdził też, że udostępniono mu jedynie akta, w których znajdowały się złożone przez niego dokumenty, odmówiono zaś, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., udostępnienia pozostałych dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy [...], uzasadniając to faktem ich przechowywania w dokumentach podręcznych. Wskazał również, że na pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniósł w dniu 23 kwietnia 2013 r. zażalenie do Prokuratury Rejonowej, a następnie w dniu 13 maja 2013 r. skargę do Prokuratury Okręgowej.
Skarżący wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż Prokuratura Rejonowa [...] nie odpowiedziała na jego wniosek z dnia [...] maja 2013 r. o udostępnienie wszystkich dokumentów, znajdujących się w aktach podręcznych sprawy [...], pismem z dnia [...] września 2013 r. wezwał Prokuraturę do usunięcia naruszenia prawa i wydania stosownej decyzji w terminie 3 dni. W ocenie strony skarżącej, brak wydania decyzji przez Prokuraturę świadczy o bezczynności organu oraz uniemożliwia mu wystąpienie na drogę sądową, celem wyegzekwowania prawa, tj. przejrzenia akt.
W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy [...] wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że akta główne sprawy [...]zostały skarżącemu udostępnione w całości, nadto, że wszystkie istotne dokumenty znajdują się w aktach głównych, o czym organ poinformował skarżącego pismem z dnia [...] maja 2013 r. Organ wyjaśnił też, że akta te mogą zostać skarżącemu ponownie udostępnione.
Odnosząc się do kwestii akt podręcznych organ stwierdził, że nie wyraża zgody na ich udostępnienie, albowiem nie stanowią one informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy akta podręczne prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w sprawie o sygn. akt [...]stanowią informację publiczną. A zatem, czy w ogóle w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 782).
W ocenie Sądu, Prokuratura Rejonowa [...] nie pozostaje w bezczynności albowiem pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówiła skarżącemu udostępnienia akt podręcznych.
W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji, (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).
Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust. 1).
Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).
Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej.
Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Odnosząc się do zakresu podmiotowego tej ustawy stwierdzić należy, iż prokuratura jest zobowiązana do udzielania "informacji publicznej", czyli zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy - "informacji o sprawach publicznych".
Badając natomiast, czy żądanie skarżącego spełnia zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, trzeba wskazać, że próba wyliczania informacji publicznych, zawarta w katalogu przykładowym, tj. w art. 6 ustawy, wywołuje wiele sporów i niejasności, z uwagi na posługiwanie się przez ustawodawcę niedookreślonymi pojęciami. Dotyczy to również kategorii dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), przy czym nie można zaakceptować stwierdzenia, iż wszystkie dokumenty urzędowe są jednocześnie informacją publiczną, gdyż nie wszystkie dokumenty urzędowe są dokumentami dotyczącymi "spraw publicznych". Kategoria "sprawy publicznej" ma co prawda również charakter ocenny, tym niemniej odwołanie się do niej jest zawsze konieczne, gdyż pozwala oddzielić dokumenty dotyczące spraw publicznych od dokumentów dotyczących spraw prywatnych.
Odnosząc się do kwestii dostępu do akt sprawy (administracyjnej czy sądowej), nie można zaakceptować generalnego stwierdzenia, że akta prokuratorskie stanowią jeden dokument urzędowy, dotyczący zawsze "sprawy publicznej".
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie akta podręczne prokuratora, których żądał skarżący, nie mieszczą się w kategorii "sprawy publicznej". Nie można ich zakwalifikować, jako informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zauważyć należy, iż akta sprawy składają się z poszczególnych dokumentów o różnej wadze i znaczeniu, należących do rozmaitych kategorii (urzędowych, prywatnych, tajnych, poufnych, jawnych itp.). Z tych względów dostęp do akt spraw, bądź to administracyjnych, bądź też sądowych, czy prokuratorskich, podlega odrębnym regulacjom, zawartym w określonych procedurach. Regulują one w sposób wyczerpujący problematykę dostępu do akt.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie stanowi "instrumentu", który w dodatkowy sposób reguluje swobodny dostęp do poszczególnych akt postępowania sądowego, administracyjnego, czy prokuratorskiego.
Zauważyć też należy, iż akta prokuratorskie, w większym stopniu niż akta sądowe, podlegają ochronie przed ujawnieniem, gdyż w przeciwieństwie do rozprawy sądowej, która z zasady ma charakter jawny, publiczny, w trwającym postępowaniu przygotowawczym obowiązuje zasada tajności.
Dostęp do akt prokuratorskich podlega ścisłej reglamentacji – dla osób nie będących expressis verbis wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.k., jest dopuszczalny wyłącznie za zgodą prokuratora i to tylko w wyjątkowych, a zatem uzasadnionych, wypadkach (art. 156 § 5 k.p.k.).
Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do kwestionowania przez skarżącego odmowy dostępu do akt podręcznych prokuratora, które podobnie jak akta główne stanowią informację objętą tajemnicą służbową. A zatem odmowa ich udostępnienia skarżącemu, mimo zezwolenia na korzystanie z akt głównych, nie narusza prawa.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, w ślad za uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12, iż akta jako całość, w tym akta podręczne prokuratora, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że akta podręczne są zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora i stanowią techniczny instrument, mający ułatwić prowadzenie postępowania, sprawowanie nadzoru i kontroli. Dokumenty zgromadzone w aktach podręcznych to w większości odpisy dokumentów, które znajdują się w tzw. aktach głównych prowadzonego postępowania, a także różnego rodzaju dokumenty o charakterze wewnętrznym (wytyczne, zalecenia, pisma służbowe zawierające wskazania operacyjne, notatki i streszczenia z rozpraw itp.).
Akta podręczne wykorzystywane są przez prokuratora także na etapie postępowania sądowego, tj. po wniesieniu aktu oskarżenia. Skoro dostęp do akt głównych śledztwa lub dochodzenia i akt sądowych postępowania karnego reguluje kodeks postępowania karnego (art. 156 k.p.k.), to dostęp do akt podręcznych, związanych z tymi postępowaniami, nie może opierać się na regulacji pozostającej poza dziedziną prawa karnego. Gdyby ustawodawca zamierzał zagwarantować uprawnienie dostępu do akt podręcznych prokuratora, to mając na uwadze, że w aktach tych znajduje się materiał częściowo pokrywający się z materiałem zawartym w aktach głównych postępowania przygotowawczego i w aktach sądowych, powinien to uczynić jedną regulacją w ramach procedury karnej (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/11).
Pogląd, że akta, jako całość, nie stanowią informacji publicznej, został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyrokach z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I OSK 714/09, z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 83/10 i z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt l OSK 2662/12, dostępnych na stronie https://cbois.gov.pl. Jest on również aprobowany w najnowszych komentarzach do ustawy (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 39-42).
W ślad za poglądem NSA stwierdzić należy, iż przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby w praktyce niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem od podmiotu dysponującego aktami każdorazowo ich szczegółowej analizy, a następnie, "wyodrębnienia" tych informacji, które mają charakter publiczny od tych, które takiego charakteru nie mają. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników, czyli dokumentów. Następnie należałoby odmówić udostępnienia, w formie pisma, tych informacji, które nie są informacjami publicznymi, jako nieobjętych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Te natomiast, które stanowią informację publiczną, w zależności od ich rodzaju, trzeba byłoby udostępnić, w formie czynności materialnotechnicznej (w formie kopii lub pisma), bądź odmówić ich udostepnienia, w formie decyzji administracyjnej, w przypadkach określonych w art. 5 ustawy, a najczęściej obu tych form działania.
Uznanie, że w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej można wnioskować o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt, "zawierających" informację publiczną, bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną), każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednonego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć, dostosowanych odpowiednio do poszczególnych, zawartych w aktach, informacji.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia, w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, akt podręcznych prokuratora sprawy o sygn. akt [...].
Z uwagi na powyższe, wobec tego, że żądanie skarżącego nie odnosiło się do informacji publicznej i ustawa o dostępie do informacji publicznej nie miała w tym przypadku zastosowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.