II SAB/Wa 288/24

II SAB/Wa 288/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Anna Pośpiech-Kłak
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Krajowa Rady Radiofonii i Telewizji dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego M. S. z dnia [...] lutego 2021 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz M. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. S. (dalej: Skarżący) z [...] marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) jest bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) w rozpoznawaniu wniosku z [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Pismem z [...] lutego 2021 r. Skarżący skierował do KRRiT wniosek o dostęp do informacji publicznej. Wniósł o przekazanie uchwał KRRiT podjętych od dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie sposobu podziału między jednostki publicznej radiofonii i telewizji wpływów abonamentowych oraz kwot pieniężnych i papierów wartościowych pochodzących z budżetu państwa (w szczególności przekazanych z tytułu rekompensaty utraconych wpływów z opłat abonamentowych). Wniosek dotyczył przekazania treści uchwał wraz z uzasadnieniami (o ile zostały sporządzone), protokołów z posiedzeń KRRiT, wniosków i dokumentów na podstawie których przygotowano i przyjęto uchwały.
W swojej skardze Skarżący zarzucił KRRiT naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.
w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) w zakresie,
w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie KRRiT do rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie od KRRiT kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że 14-dniowy termin na zrealizowanie jego wniosku upłynął 9 marca 2021 r. Pomimo tego Skarżący nie otrzymał informacji,
o które wnioskował. [...] marca 2021 r., a więc po upływie ww. terminu otrzymał jedynie maila zawierającego stwierdzenie, że jego wniosek nie spełnia wszystkich wymogów wniosku o dostęp do informacji publicznej z uwagi na brak precyzyjnego określenia żądania. Przedmiotowe pismo uzasadniono tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi być sformułowany w sposób precyzyjny i niedopuszczalne są w nim takie sformułowania jak żądanie udostępnienia wszelkich wniosków
i dokumentów, które dotyczą danego zagadnienia. W ocenie Skarżącego pismo to nie może uzasadniać niezrealizowania lub opóźniania realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej. Wniosek jest bowiem precyzyjny, natomiast pismo, które zarzuca mu brak precyzji, samo jest nieprecyzyjne i niezrozumiałe. Cały wniosek dotyczy bowiem uchwał KRRiT, które regulowane są w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że uchwały takie podejmowane są po analizie planu programowo - finansowego, o którym mowa w art. 21c ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, oraz sprawozdania, o którym mowa w art. 31b ust. 1 tej ustawy - tak więc przepis ustawowy jasno wskazuje dwa dokumenty, które należą do wniosków i dokumentów, na podstawie których przygotowano i przyjęto uchwałę. Nie wymaga to więc doprecyzowania. Oczywiście KRRiT może dodatkowo używać innych dokumentów, takich jak np. wymiana korespondencji z nadawcami publicznymi, arkusze kalkulacyjne sporządzone przez KRRiT lub jej pracowników, wewnętrzne sprawozdania. Organ powinien dysponować dokumentacją, która wskazuje jakich dokumentów użyto w procesie tworzenia uchwały (uzasadnienie uchwały oraz protokół z posiedzenia, na którym uchwałę przyjęto, powinny wchodzić w skład tej dokumentacji). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zostać zrealizowany na podstawie tej dokumentacji. Wnioskodawca nie ma możliwości zgadnięcia, na podstawie których dokładnie dokumentów przygotowano i przyjęto uchwałę. To może ustalić tylko KRRiT i dlatego nie można żądać od wnioskodawcy, żeby doprecyzował swój wniosek w tym zakresie.
Z ostrożności procesowej Skarżący dodał, że nawet gdyby uznać, że doprecyzowanie wniosku jest w jakimś zakresie konieczne, to całkowity brak realizacji wniosku nie byłby uzasadniony - co najwyżej uzasadniony byłby brak wysyłki tych dokumentów, co do których z powodu braku doprecyzowania KRRiT i jej pracownicy nie są pewni, czy wniosek je obejmuje. Fakt, że organ nie wysłał żadnych dokumentów,
w oczywisty sposób stanowi bezczynność. To zaś czyni niniejszą skargę zasadną
i konieczną.
Pismem z 18 marca 2021 r. KRRiT za pośrednictwem poczty elektronicznej przekazała Skarżącemu pliki zawierające przyjęte przez KRRiT uchwały dotyczące sposobu podziału wpływów, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, między jednostki publicznej radiofonii i telewizji, wpływów abonamentowych oraz kwot pieniężnych i papierów wartościowych pochodzących z budżetu państwa tzw. rekompensaty. Jednocześnie przesłano wyciągi z protokołów z posiedzeń KRRiT podczas których dyskutowano nad przyjęciem powyższych uchwał.
W odpowiedzi na skargę KRRiT reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazał, że skarga jest bezpodstawna. Organ bowiem 18 marca 2021 r. przekazał wnioskodawcy dokumentację, o udostępnienie której wnosił. W związku z powyższym nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności w odniesieniu do wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł nadto, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania
w sprawie ze skargi na bezczynność, organ dokonał czynności, chociażby
z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że nie pozostaje
w stanie bezczynności i zastosowanie znajduje przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nakazujący sądowi umorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe
z innych przyczyn niż wymienione w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Wyrokiem z [...] listopada 2021 r. Sąd stwierdził, że KRRiT dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z [...] lutego 2021 r. oraz że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, iż KRRiT dopuściła się bezczynności, albowiem wniosek Skarżącego nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek został skutecznie doręczony KRRiT [...] lutego 2021 r. Termin 14 dni na załatwienie przedmiotowego wniosku upłynął więc 9 marca 2021 r. KRRiT zaś dopiero pismem z 18 marca 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej przekazała Skarżącemu pliki zawierające przyjęte przez KRRiT uchwały dotyczące sposobu podziału wpływów, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, między jednostki publicznej radiofonii i telewizji, wpływów abonamentowych oraz kwot pieniężnych i papierów wartościowych pochodzących z budżetu państwa tzw. rekompensaty. Jednocześnie przesłano wówczas również wyciągi z protokołów z posiedzeń KRRiT, podczas których dyskutowano nad przyjęciem powyższych uchwał. Dopiero zaś pismem z 13 maja 2021 r. przesłano skarżącemu protokół nr [...] z [...] lutego 2021 r., a pismem z 19 maja 2021 r. przekazano sprawozdania, co do których spółki publicznej radiofonii i telewizji nie zastrzegły tajemnicy przedsiębiorstwa.
W ocenie Sądu Skarżący, wprawdzie z uchybieniem terminu, otrzymał jednak wszystkie informacje jakie Organ posiadał w żądanym przez skarżącego zakresie, brak jest więc również podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku
z [...] lutego 2021 r. bowiem stan bezczynności ustał. Sąd badając zasadność skargi na bezczynność czyni to bowiem według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia.
Stwierdzając stan bezczynności organu, Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Od ww. wyroku Sądu Skarżący wniósł skargę kasacyjną.
Wyrokiem z 12 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił wyrok Sądu z 24 listopada 2021 r. i przekazał Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu NSA podniósł, że Sąd naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem nie orzekł na podstawie całych akt sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy rozważył, czy KRRiT udzieliła pełnej odpowiedzi na żądanie zawarte we wniosku z [...] lutego 2021 r., a w szczególności dlaczego nie wziął pod uwagę i nie wyjaśnił wskazywanych przez Skarżącego różnic pomiędzy zgłoszonym żądaniem a udzieloną informacją. Nieuwzględnienie przez Sąd całego zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, w kontekście konieczności ustalenia w sprawie, czy KRRiT posiada żądaną informację oraz czy ją udostępniła w pełnym żądanym zakresie lub odmówiła jej udostępnienia w odpowiedniej formie świadczy o tym, że omawiane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
NSA wskazał, że Sąd, ponownie rozpatrując sprawę, ma ustalić, czy
w odniesieniu do treści wniosku Skarżącego z [...] lutego 2021 r. KRRiT udzieliła żądanych informacji w całości lub tylko w części za wskazany okres czasu, a w takim razie czy organ ma żądane informacje w pozostałej części i czy mogą one zostać udostępnione (czy też stanowią one tzw. dokumenty wewnętrzne niepodlegające udostępnieniu – o czym poinformowano lub nie wnioskodawcę – lub są one objęte tajemnicą przedsiębiorstwa – w takim przypadku, czy wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie wniosku).
Sąd zważył, co następuje.
Skargę należało uwzględnić.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie na mocy art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność
w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do dokonania
w określonym terminie czynności (§ 1 pkt 1) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (§ 1 pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Przepisy p.p.s.a. nie konkretyzują pojęcia nieostrego, jakim jest bezczynność organu administracji publicznej. W doktrynie - w ślad za orzecznictwem - przyjmuje się, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności sprawie lub, wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś
[w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2011 r., s. 109).
Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udostępnienia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji
o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie powiadamia wnioskodawcy o wysokości opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Poza tym sąd musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona
w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności
w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, PPP nr 6/2012, s. 75 i n., oraz wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12).
Jak wskazał Sąd w uchylonym wyroku, a potwierdził w swoim wyroku NSA poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, że KRRiT jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a żądane przez Skarżącego wiadomości stanowią informację publiczną.
Zdaniem Sądu KRRiT dopuściła się bezczynności w rozpoznawaniu wniosku Skarżącego. W świetle art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Jak wynika z akt sprawy, Skarżący złożył przedmiotowy wniosek 23 lutego 2021 r., zatem 14-dniowy termin na załatwienie sprawy upłynął 9 marca 2021 r. Tymczasem dopiero mailem z 18 marca KRRiT przekazała Skarżącemu dokumenty objęte wnioskiem. KRRiT nie skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - nie przedłużyła terminu do rozpoznania wniosku Skarżącego.
Jakkolwiek KRRiT pozostawała w bezczynności, ostatecznie udostępniła Skarżącemu całokształt żądanej przez niego informacji publicznej.
Jak wynika z akt sprawy, mailem z 18 marca 2021 r. KRRiT udostępniła Skarżącemu uchwały przyjęte przez nią od [...] stycznia 2014 r. dotyczące sposobu podziału pomiędzy jednostki publicznej radiofonii i telewizji wpływów abonamentowych oraz kwot pieniężnych i papierów wartościowych pochodzących z budżetu państwa (tzw. rekompensaty) oraz wyciągi z protokołów z posiedzeń KRRiT, podczas których dyskutowano nad przyjęciem ww. uchwał. Przekazane przez KRRiT materiały wyczerpały żądanie Skarżącego, ponieważ zawierały zarówno treści uchwał, o których mowa we wniosku, jak również fragmenty protokołów obejmujące przebieg debat nad przyjęciem ww. uchwał oraz zawierające wnioski i dokumenty, na podstawie których przygotowano i przyjęto ww. uchwały.
Jednocześnie Sąd nadmienia, że nie badał, czy KRRiT dopuściła się bezczynności w realizacji wniosku Skarżącego z [...] marca 2021 r., ponieważ skarga w niniejszej sprawie obejmowała jedynie wniosek z [...] lutego 2021 r.
Oceniając, czy bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., należy podkreślić, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (zob. wyrok NSA
z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Sądy uznają, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli organ np. przez rok od dnia wpłynięcia wniosku nie podjął żadnej czynności w sprawie (zob. prawomocny wyrok WSA
w Gliwicach z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 14/15) lub nie wykonał obowiązku udostępnienia informacji publicznej nałożonego nań przez sąd
w prawomocnym wyroku (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 26 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 169/17).
W mniemaniu Sądu bezczynność KRRiT nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ, choć z opóźnieniem, udostępniła Skarżącemu żądane informacje. Nie można uznać naruszenia przez KRRiT terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. za znaczne, a tym bardziej za motywowane złą wolą pracowników Biura KRRiT.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt. 1 sentencji, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w pkt. 2 sentencji oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt. 3 sentencji. Na poczet kosztów postępowania Sąd zaliczył wpis od skargi w wysokości 100 złotych.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność.