II SAB/SZ 5/25

II SAB/Sz 5/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 8 i 9, art. 53 par. 2b, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 475
art. 10a pkt 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12 par. 1 i 2, art. 35 par. 1 i 3, art. 35 par. 5, art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi G. D. na przewlekłość postępowania Wojewody Zachodniopomorskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 19 grudnia 2024 r. G. Spółka z o.o. z siedzibą
w D. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Szczecinie ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Zachodniopomorskiego (dalej: "organ") w przedmiocie udzielenia zezwoleń na pracę typu A dla A. C. którego zamierza zatrudnić skarżąca.
Strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), polegające na uchylaniu się od obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie wbrew obowiązującym przepisom tej ustawy,
2. art. 8 § 1 k.p.a., polegające na działaniu wbrew przepisom regulującym zasady sprawności i szybkości postępowania oraz zasady podejmowania w jego toku czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej,
3. art. 12 § 1 k.p.a., polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania -
wielokrotnym formułowaniu żądań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niemających związku ze sprawą lub żądań niejasnych, braku koncentracji postępowania dowodowego w sytuacji, gdy organ powinien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy,
4. art. 35 § 2 i 3 k.p.a., polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie, natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
2. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kwocie nie mniejszej niż 1.000 zł za każdy miesiąc, poczynając od miesiąca, w którym Sąd stwierdzi powstanie stanu przewlekłości w tej sprawie, do miesiąca, w którym zapadnie orzeczenie rozstrzygające niniejszą skargę,
3. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wnosząca ją wskazała, że w dniu 23 lipca 2024 r. złożyła wniosek do organu o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla A. C. . Na wystosowane do niej wezwanie organu do podania informacji dotyczących działalności skarżącej odpowiedziała pismem z 8 sierpnia 2024 r. Następnie organ wystosował wezwanie z 19 września 2024 r., na które skarżąca odpowiedziała organowi pismem z 25 września 2024 r., załączając kopie faktur, kopię zamówienia potwierdzającą istnienie źródeł dochodu, a także złożyła wyciąg saldo z rachunku bankowego.
Pismem z 8 listopada 2024 r. organ poinformował skarżącą, że 16 października oraz 18 października 2024 r. wpłynęły dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty, i w związku
z tym wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Skarżąca zaznaczyła, że w treści tych wyjaśnień przedstawiła dodatkowe informacje dotyczące grupy cudzoziemców oczekujących na zezwolenia na pracę, którzy obecnie przebywają legalnie w Polsce. Podkreśliła, że zapewnia zakwaterowanie dla oczekujących cudzoziemców, co potwierdziła załączonymi umowami najmu. Zwróciła uwagę na negatywne skutki społeczne i ekonomiczne wynikające z długotrwałego oczekiwania na zezwolenia.
Jak podniosła skarżąca pismami datowanymi na 21 i 22 listopada 2024 r., organ odwołując się do pism i dowodów dostarczonych 16 października i 18 października
2024 r. poinformował skarżącą, że zachodzi konieczność pogłębionej ponownej analizy tych dowodów, a przede wszystkim zbadania zdolności finansowej podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcom i wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy.
Skarżąca zauważyła, że organ nie domagał się żadnych nowych dowodów ani dokumentów. Nie wskazał, jakie dokumenty miałyby być przedłożone przez stronę ani jakie czynności dowodowe zostały zaplanowane w związku z ową koniecznością pogłębionej analizy i badaniem zdolności finansowej podmiotu. Organ ponawia jedynie po wielokroć wezwanie do wyjaśnienia okoliczności z art. 88j ust. 2b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (dalej: "u.p.z"), dublując żądania, wyjaśniając kwestie mające niewielkie lub żadne znaczenie dla wykładni tego przepisu, formułując je w sposób niejasny, wymagający repliki i dodatkowych zapytań skarżącej, która kilkukrotnie wyjaśniała przyjęty modeli biznesowy i zatrudnienie w jego ramach. Skarżąca wskazała, że jest podwykonawcą swojego kontrahenta, który przy pomocy jej personelu wykonuje usługi u swoich klientów (w ich zakładach).
W ocenie skarżącej, postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle również dlatego, że materiał mógł i powinien był zostać skoncentrowany jednym/ dwoma wezwaniami, w których organ, dokładający staranności w planowaniu procedury dowodowej, mógł sprecyzować dowody, których się domaga. W sprawie wystosowuje się natomiast w regularnych odstępach czasu kolejne wezwania, które niewiele doń wnoszą, a ostatnie nie wnoszą już niczego (organ zamiast rozstrzygnąć sprawę, przesuwa jedynie termin jej zakończenia, odwołując się do ogólnikowych sformułowań). Tym samym organ rażąco naruszył art. 35 § 2 i 3 k.p.a., prowadząc postępowanie w sposób przewlekły. Łącznie postępowanie trwa już ponad 4 miesiące, znacznie przekraczając ustawowe terminy, bez uzasadnienia takiego opóźnienia szczególnym skomplikowaniem sprawy.
Jak podniosła skarżąca, przewlekłość postępowania ma poważne negatywne konsekwencje dla skarżącej w postaci utraty możliwości realizacji kontraktów, straty finansowej wynikającej z ponoszenia kosztów utrzymania cudzoziemców
(zakwaterowanie, wyżywienie) nie mogąc jednocześnie korzystać z ich pracy, utraty konkurencyjności oraz ryzyka utraty reputacji.
Zdaniem skarżącej, żadna z przesłanek wskazanych w art. 88j ust. 2b u.p.z. (wniosek złożony dla pozoru) nie została do tej pory wykazana ani nawet uprawdopodobniona przez organ. Działania organu są nieproporcjonalne do celu postępowania (nadmierna ilość wezwań, brak koncentracji materiału dowodowego, nieuzasadnione przedłużanie terminów rozpatrzenia sprawy, nieproporcjonalne obciążenie skarżącej).
Precyzując wysokość żądanej sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że ponosi koszty w wysokości nie mniejszej niż 1.000 zł miesięcznie za każdego cudzoziemca oczekującego na zezwolenie, a opóźnienie w wydaniu zezwoleń wynosi co najmniej dwa miesiące, straty finansowe skarżącej wynoszą nie mniej niż 1.000 zł na osobę za miesiąc, licząc tylko okres stanu przewlekłości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wyjaśnił, że w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 23 lipca 2024 r. wpłynęło do tego organu 12.698 wniosków. W tym okresie skarżąca złożyła 81 wniosków o wydanie zezwoleń na pracę, z czego w stosunku do 16 wniosków postępowania zostały zakończone wydaniem zezwoleń na pracę a jedno zezwolenie zostało uchylone na wniosek strony. Do sporządzenia odpowiedzi na skargę strona złożyła łącznie
349 wniosków o wydanie zezwoleń na pracę, a ponadto w dniu 7 stycznia 2025 r. wpłynęło pismo strony z prośbą o umorzenie 98 równolegle prowadzonych postępowań administracyjnych.
Wniosek objęty przedmiotem sprawy został zarejestrowany w systemie w dniu 24 lipca 2024 r. System wygenerował sygnaturę sprawy dla ww. wniosku [...]. Organ zaznaczył, że wnioski o wydanie zezwoleń na pracę są weryfikowane zgodnie z kolejnością wpływu. Przedmiotowy wniosek został poddany analizie zgodnie z procedurą – organ był właściwy do rozpatrzenia sprawy, jak również cudzoziemiec nie był zwolniony z konieczności posiadania zezwolenia na pracę. W wyniku dalszej weryfikacji wniosku, pomimo że spełniał on wymogi formalne (pełnomocnik dostarczył w dniu 29 lipca 2024 r. wymagane dokumenty osobiście do organu) nie doszło do wydania przedmiotowego zezwolenia na pracę, gdyż
do równolegle prowadzonych postępowań, w dniu 30 lipca 2024 r. organ wezwał stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów i podania informacji. Przedmiotowe wezwanie miało na celu ustalenie czy istnieją okoliczności do ewentualnej odmowy wydania zezwolenia na prace na podstawie art. 88j u.p.z (wniosek o wydanie zezwolenia na pracę złożony został dla pozoru), mając na względzie informacje zawarte w złożonych wcześniej wnioskach oraz informacje dostępne w systemie teleinformatycznym. Postępowania te zostały połączone do wspólnego rozpatrzenia w celu usprawnienia procedury oraz uniknięcia powielania czynności dowodowych i formalnych.
Organ wskazał, że odstąpił od ponownego wezwania strony do przedłożenia dokumentów, ponieważ w toku wcześniejszych czynności administracyjnych strona przedłożyła już wymagane dokumenty, które pozostawały w dyspozycji organu. W dniu 19 sierpnia 2024 r. pełnomocnik strony, w rozmowie telefonicznej, został poinformowany o połączeniu postępowań do łącznego rozpatrzenia oraz o odstąpieniu od ponownego wezwania. Przewidywany termin zakończenia postępowania został wyznaczony na dzień 30 września 2024 r., analogicznie jak w prowadzonych równolegle postępowaniach.
Organ wskazał dalej, że pismem z 19 września 2024 r. (doręczone tego samego dnia), zawiadomił pełnomocnika strony o zakończeniu postępowania w sprawie. Wskazał dodatkowo na przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przewidywany termin wydania rozstrzygnięcia w sprawie został określony do dnia 30 października 2024 r.
Jak podniósł organ, strona w dniu 16 października 2024 r. i 18 października
2024 r. uzupełniła wniosek o dodatkowe wyjaśnienia, oraz dostarczyła nowy wyciąg
z rachunku bankowego. Organ ponownie zobowiązany był dokonać analizy zgromadzonego materiału dowodowego wraz z przedłożonymi nowymi dokumentami. Dlatego też pismem z 8 listopada 2024 r. (doręczone tego samego dnia) organ poinformował pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu wydania decyzji w przedmiotowej sprawie do dnia 22 listopada 2024 r.
Po przeanalizowaniu dokumentów organ uznał za konieczne wystąpienie
do właściwego Urzędu Skarbowego z wnioskiem o udostępnienie informacji w zakresie realizacji obowiązków podatkowych, jak również zbadania zdolności finansowej skarżącej (pismo z 18 listopada 2024 r.). Dlatego pismem z 21 listopada 2024 r. (doręczone 22 listopada 2024 r.), organ ponownie poinformował pełnomocnika skarżącej o przedłużeniu terminu wydania decyzji w przedmiotowej sprawie do dnia 30 grudnia 2024 r.
Pismem z 3 stycznia 2025 r., w związku z brakiem odpowiedzi, organ ponowił wniosek do Urzędu Skarbowego o udostępnienie informacji. Pismem z 7 stycznia
2025 r. organ ponownie poinformował stronę o przedłużeniu terminu, z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź z Urzędu Skarbowego, jednocześnie wyznaczając termin wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie na dzień 24 stycznia 2025 r. (zawiadomienie doręczone stronie tego samego dnia).
W dniu 8 stycznia 2025 r. organ otrzymał odpowiedź Urzędu Skarbowego, z której wynikały dodatkowe okoliczności do zbadania, mające wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.
W związku z zakończeniem gromadzenia materiału dowodowego oraz ujawnieniem nowych okoliczności, organ pismem z 10 stycznia 2025 r. (doręczonym w tym samym dniu), poinformował stronę o zakończeniu postępowania w sprawie.
Odnosząc się do zarzucanych naruszeń przepisów prawa procesowego, organ podkreślił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników organu. Przyznał, że czas rozpoznania wniosku był dłuższy niż określony w przepisach art. 35 § 1-3 k.p.a. jednak nie wynikało to z opieszałości czy bezczynności pracowników organu. W przedmiotowym przypadku ilość spraw wpływających do organu w znaczący sposób przekroczyła standardową wydolność administracyjną. Organ podniósł, że okres jaki upływa od daty złożenia wniosku do dnia jego uzupełnienia przez wnioskodawcę należy zakwalifikować do okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W jego ocenie, postępowanie w sprawie, na wniosek skarżącej, zostało wszczęte w dniu 29 lipca 2024 r.
Organ podkreślił, że wystosował tylko jedno wezwanie, datowane na dzień 30 lipca 2024 r., do przedłożenia dokumentów wymienionych w skardze. Pismo datowane na dzień 19 września 2024 r. dotyczyło zawiadomienia strony o zakończeniu prowadzonego postępowania, możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów w sprawie, mogących mieć wpływ na wydanie rozstrzygnięcia, bez wzywania o kolejne dokumenty. Kolejne pisma organu dotyczące przedłużenia terminu do wydania rozstrzygnięcia kierowane były do strony z uwagi na fakt skorzystania przez z nią z prawa do dostarczania dodatkowych dokumentów, które organ dopuścił jako dowód w sprawie i zobowiązany był do dokonania ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadzenia dodatkowych czynności w wyniku przeprowadzonej analizy.
Jak argumentował organ, dodatkowe przeprowadzenie czynności wyjaśniających jest czasochłonne i wymaga staranności, celem wydania przez organ rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa i zasadą legalizmu. Dodatkowo podkreślił również, że potwierdzenie bądź wykluczenie niektórych okoliczności wymaga współpracy z innymi organami.
Według organu, bezzasadne jest żądanie skarżącej przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej. Żądanie zwrotu kosztów związanych z prowadzeniem rekrutacji pracownika wymaga wyraźnej podstawy prawnej. Samo złożenie wniosku do organu administracji nie nakłada na organ obowiązku pokrycia kosztów działań, które strona podjęła na własną odpowiedzialność.
Odnosząc się do pozostałych skutków przewlekłości postępowania dla skarżącej organ zaznaczył, że strona rozpoczęła świadczenie usług dla swojego kontrahenta, na potwierdzenie czego przedłożyła faktury VAT oraz potwierdzenia bankowe w związku z ich zapłatą przez kontrahenta. Ponadto z informacji dostępnych w systemach teleinformatycznych organu wynika, że spółka zgłasza pracowników do ubezpieczenia społecznego, więc posiada zaplecze kadrowe umożliwiające świadczenie usług przyczyniające się do rozwoju działalności. W przedmiotowej sprawie organ prowadził czynności mające na celu wykluczenie przesłanek fakultatywnej odmowy wydania zezwolenia na pracę jednocześnie informując stronę o podjętych czynnościach. Organ dokonywał niezbędnych ustawowych działań koniecznych do wnikliwego wyjaśnienia sprawy.
W piśmie z 10 lutego 2025 r. strona skarżąca przedstawiła replikę do odpowiedzi organu na skargę. Podniosła brak podstaw do badania przesłanek z art. 88j ust. 2b u.p.z., a tym bardziej do przedłużania postępowania z tego powodu. Zarzuciła organowi nadmierną inicjatywę dowodową i nieuzasadnione przedłużanie postępowania, brak jednolitego planu postępowania. Wskazała na zasadność żądania zasądzenia kwoty pieniężnej. Skarżąca nie zgodziła się z pozostałymi argumentami organu i w podsumowaniu podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze i wniosła o jej uwzględnienie w całości.
W piśmie z 15 kwietnia 2025 r. organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane
w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności bądź stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przy czym, skoro w myśl art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475 ze zm., dalej: "u.p.z.") przepisu art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m u.p.z., to w niniejszej sprawie wniesienie ponaglenia nie było wymagane.
Przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania Wojewody w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia cudzoziemcowi na pracę.
Na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej jako "k.p.a."), pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłości można zatem mówić nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Przypomnienia wymaga, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Według art. 35 § 1 i 3 k.p.a., stanowiącego rozwinięcie tej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Z powyższego wynika, że w przypadku skargi na przewlekłość ocenie podlega zachowanie terminów załatwienia sprawy określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i wymogu prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasady szybkości postępowania. Przy czym przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też stwierdzenie przewlekłości dokonywane jest niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 5346/16, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy nie daje podstaw do uznania, że w sprawie ma miejsce tak rozumiana przewlekłość postępowania.
W badanej sprawie oceną Sądu objęty jest okres od dnia złożenia wniosku tj. 23 lipca 2024 r. do dnia wniesienia skargi, tj. 20 grudnia 2024 r.
Nie ulega wątpliwości, że zainicjowane przez stronę skarżącą postępowanie, w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w kontekście wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności można je zakwalifikować jako sprawę szczególnie skomplikowaną. Takie postępowanie, co do zasady powinno zakończyć się terminie 2 miesięcy od wpływu wniosku.
Należy jednak zauważyć, że wpływ na szybkość załatwienia tego typu spraw ma również aktywność wnioskodawcy, bowiem czas rozpatrzenia wniosku bez wątpienia zależy od tego, czy wniosek jest kompletny, czy zawiera wszystkie niezbędne załączniki i dokumenty, które organ bierze pod uwagę przy wydaniu decyzji. Niewątpliwie więc konieczność wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wydłuża czas trwania postępowania. Podkreślenia także wymaga, iż podmiot profesjonalnie działający na rynku usług pośrednictwa pracy i składający (co Sądowi jest wiadome z urzędu, z racji szeregu skarg na bezczynność i przewlekłość organu), dużą ilość wniosków o zezwolenie na pracę, powinien znać przepisy regulujące procedurę wydawania zezwoleń na pracę i składać wnioski kompletne i zawierające wszystkie niezbędne dane. Składając bowiem wnioski niekompletne strona sama przyczynia się do przedłużenia postępowania.
W badanej sprawie należy zwrócić uwagę, na to, że pomimo tego, iż postępowanie formalnie zostało wszczęte w dniu 23 lipca 2024 r. (data wpływu wniosku do organu za pośrednictwem portalu praca.gov.pl), to był on kilkukrotnie uzupełniany, pismami z 19 sierpnia, 25 września i 17 października 2024 r., przy czym za każdym razem przedkładano dodatkowe dokumenty w sprawie. Dodać też należy, że strona nadesłała stanowisko z dnia 25 września 2024 r. wraz złączonymi do tego pisma dokumentami w odpowiedzi na pismo organu z dnia 19 września 2024 r., które nie zawierało wezwania do uzupełnienia jakichkolwiek braków, a jedynie zawiadamiało o zakończeniu postępowań w sprawie o wydanie zezwoleń na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wymienionych w tym piśmie cudzoziemców oraz wskazywało jakich wymogów złożone wnioski nie spełniają. Podobnie uzupełnienie stanowiska z dnia 17 października 2024 r. wraz z załączonymi do niego dokumentami nie stanowiło w istocie odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia ewentualnych braków lecz zostało nadesłane – jak to określiła strona – w nawiązaniu do oczekiwania urzędu na przedstawienie dodatkowych informacji. Wobec tego za nieuzasadniony należy uznać podnoszony przez Spółkę zarzut "wielokrotnego formułowania żądań zmierzających do wyjaśnienia okoliczności nie mających związku ze sprawą".
Wskazać przy tym należy, że wbrew stanowisku skarżącej organ nie powielał podejmowanych czynności, bowiem część materiału dowodowego została zgromadzona w związku z innymi, wcześniej wszczętymi postępowaniami skarżącej w przedmiocie zezwolenia na pracę cudzoziemców. Dokumenty te musiały zostać przez organ przeanalizowane, co niewątpliwie było i czasochłonne i pracochłonne, zważywszy na ilość wniosków złożonych przez skarżącą i konieczność ich analizy w odniesieniu do każdego z objętych wnioskami cudzoziemców.
W konsekwencji Sąd uznał za trafne stanowisko organu, że zarówno z uwagi na liczbę składanych przez Spółkę wniosków, jak i dokumentów uzupełniających składanych przez skarżącą i ich treści, zachodziła konieczność ich pogłębionej analizy oraz zbadania zdolności finansowej skarżącej jako podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Przy czym należy zauważyć, że organ w związku z kolejnymi uzupełnieniami materiału dowodowego przez stronę przedłużał okres trwania postępowania, o czym strona była informowana stosownymi pismami (m.in. z 8 listopada 2024 r. czy 21 listopada 2024 r.).
Podkreślenia wymaga, że obowiązek załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. nie może naruszać obowiązków organu w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skoro w art. 88j u.p.z. ustawodawca obok obligatoryjnych przypadków, w których wydaje się decyzję o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca (ust. 1, ust. 2 i ust. 2a) przewidział możliwość wydania decyzji odmowej, jeżeli z okoliczności wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został złożony dla pozoru, zezwolenie będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu lub podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie dopełnia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom (ust. 2b) to niewątpliwie organ jest uprawniony do podejmowania stosownych czynności sprawdzających. Wbrew stanowisku skarżącej, pomimo tego, że zaistnienie przesłanek z art. 88j ust. 2b u.p.z. stanowi fakultatywną podstawę do wydania decyzji odmownej, organ w każdym postępowaniu powinien wziąć pod uwagę możliwość zaistnienia ww. okoliczności.
Z powyższych względów Sąd uznał, że postępowanie Wojewody nie było prowadzone przewlekle. Podkreślić przy tym należy, że okoliczności, które zaistniały po wniesieniu skargi pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.