II SAB/Rz 48/23

II SAB/Rz 48/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 205 § 1, art. 119 pkt 4, art. 149 § 1a, § 1 pkt 3, § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 1 - 3, 4a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 13 ust. 1, ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. M. z dnia 9 lutego 2023 r.; II. stwierdza, ze bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SAB/Rz 48/23
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi J.M. jest bezczynność Burmistrza Miasta [...] w sprawie o udostępnienie informacji publicznej.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, 9 lutego 2023 r. za pomocą platformy ePUAP J.M. wystąpił do Burmistrza [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie poprzez ePUAP:
- informacji na temat działań zrealizowanych w 2022 r. oraz zaplanowanych w związku z wystąpieniem Wojewody Podkarpackiego dotyczącego przekazywania wyników z pomiarów widoczności oraz przekwalifikowania przejazdu do kategorii użytku niepublicznego,
- dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z tym wystąpieniem Wojewody oraz działaniami.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie
26 marca 2023 r. skardze J.M. zarzucił bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poprzez naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.
W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 9 lutego 2023 r.
Wskazał, że termin do udzielenia odpowiedzi na jego wniosek upłynął - zgodnie
z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 23 lutego 2023 r.
W terminie wynikającym z przepisów, jak też do dnia sporządzenia skargi Burmistrz nie przesłał mu informacji, o którą wnioskował. Wniosek pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony organu.
Tym samym na dzień sporządzania skargi Burmistrz pozostaje w bezczynności
w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Burmistrz jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządu dróg gminnych, a żądane informacje mieszczą się w definicji informacji publicznej, gdyż taką jest organizacja ruchu na przejeździe kolejowym i działania związane ze zmianą kategorii przejazdu.
Istotnym jest także to, że już wcześniej Burmistrz dopuszczał się bezczynności
w udostępnianiu informacji publicznej; WSA w Rzeszowie rozpoznawał sprawę
II SAB/Rz 26/22, w której zostało to stwierdzone.
W udzielonej 26 kwietnia 2023 r. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Burmistrz poinformował skarżącego, że stanowisko w sprawie pisma Wojewody Podkarpackiego z 5 lipca 2022 r. nr I-II.8170.10.2022 w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami i ich usytuowanie zajął dopiero w piśmie z 25 kwietnia 2023 r. nr RIR.I.7226.4.2023, przesłanym do Wojewody (pismo to przekazano w skarżącemu w załączeniu).
Jednocześnie Burmistrz poinformował skarżącego, że nie doszło do przekazania wyników z pomiarów widoczności przejazdu kolejowego, a Miasto [...] nie jest zainteresowane przekwalifikowaniem przejazdu do kategorii użytku niepublicznego, ponieważ oznacza de facto likwidację tego przejazdu dla rolników i innych użytkowników pól rolniczych. Dodatkowo Miasto [...] z uwagi na brak środków finansowych nie przystąpiło jeszcze do opracowania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, dlatego też samorząd nie ma możliwości przekwalifikowania prowadzącej do przejazdu drogi wewnętrznej o szerokości pasa drogowego 6 m na drogę publiczną. Poza odpowiedzią z 25 kwietnia 2023 r. na pismo Wojewody, Miasto nie posiada "dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz wysłanych w związku z wystąpieniem Wojewody oraz działaniami".
W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżący wystąpił pocztą elektroniczną przez ePUAP
z wnioskiem o przesłanie wskazanych informacji i dokumentów. Wniosek został zarejestrowany w programie PROTON pod nr 1124, zadekretowany i przekazany do rozpatrzenia kierownikowi Referatu Inwestycji i Rozwoju. 26 marca 2023 r. skarżący przez ePUAP wystąpił ze skargą na bezczynność Burmistrza w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na powyższe pracownik Urzędu przygotował pismo z 25 kwietnia
2023 r. nr RIR.I.7226.4.2023, które przez ePUAP tego samego dnia przekazał wnioskodawcy na wskazany adres poczty elektronicznej.
Organ dodatkowo wskazał, że wniosek skarżącego nie był zgłoszony w trybie u.d.i.p. Organ nie uchyla się od udzielenia odpowiedzi, jednak jej brak wynikał z braku zajęcia stanowiska w odpowiedzi na pismo Wojewody. Miasto [...] poza odpowiedzią z 25 kwietnia 2023 r. która została wysłana skarżącemu nie dysponowało żadnymi dokumentami otrzymanymi, wytworzonymi oraz wysłanymi w związku z wystąpieniem Wojewody oraz działaniami. Organ zapewnił, że standardem obowiązującym w organie jest udzielenie odpowiedzi na wszystkie wpływające wnioski o udostępnienie informacji publicznej bez względu na formę ich składania. W związku z tym w przedmiotowej sprawie nie sposób dopatrzeć się z jego strony lekceważenia skarżącego czy też celowego przedłużania postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga
w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Kwestię dostępu do informacji publicznej reguluje u.d.i.p., której regulacje określają zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb udostępniania tej informacji.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonym.
Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,
w szczególności organy władzy publicznej. Udostępnienie informacji może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy podmiot do którego został skierowany wniosek należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej oraz gdy jest on w posiadaniu informacji mającej charakter publiczny. Na podstawie art. 4
ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem podmioty o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji.
Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące,
o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Obejmują one m.in. informację o zasadach funkcjonowania podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 d) oraz informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a także stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej (pkt 4 a, b); zgodnie z ust. 2 tego artykułu, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W kontekście przytoczonych wyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta [...] jest podmiotem na którym ciąży obowiązek udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej oraz że taki charakter miały żądane przez skarżącego informacje na temat działań i dokumentów dotyczących wyników pomiarów widoczności oraz przekwalifikowania przejazdu kolejowego położonego na terenie Miasta [...], pozostających w związku ze skierowanym do Burmistrza pismem Wojewody Podkarpackiego z 1 lipca 2022 r. nr I-II.8170.10.2022.
Powyższe nie jest zresztą przedmiotem sporu między stronami.
Zadaniem organu do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany prawem sposób, czyli udostępnienie informacji jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie wnioskodawcy, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma więc miejsce wówczas, gdy w prawnie przewidzianym terminie (art. 13 u.d.i.p.) podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, tj. nie udostępnił informacji, bądź też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) lub decyzji
o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1), a także nie poinformował wnioskodawcy, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej; na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo sądowoadministracyjne traktuje przedstawienie informacji innej niż ta której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub nieadekwatnej do treści wniosku (tak m.in. wyrok NSA z 20 października 2021 r. III OSK 1092/21 - LEX nr 3245934).
Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie,
w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2).
Jak wynika z "Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia", wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym wyżej zakresie przesłany został drogą elektroniczną do Urzędu Miejskiego w [...] 9 lutego 2023 r. (g. 23:38).
Uwzględniając możliwość zapoznania się z nim dopiero następnego dnia, oznacza to, że 14-dniowy termin do udzielenia odpowiedzi przez Burmistrza upłynął - zgodnie
z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - 24 lutego 2023 r.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W terminie wynikającym z przywołanych wyżej przepisów, jak też do dnia wniesienia skargi (26 marca 2023 r.) Burmistrz nie przesłał informacji o które wnioskował skarżący, pozostając tym samym w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek skarżącego pozostał bez jakiejkolwiek reakcji organu aż do 26 kwietnia 2023 r., kiedy to pismem nr RIR.I.7226.4.2023 (przekazanym do wiadomości Sądu wraz z odpowiedzią na skargę) udzielono mu odpowiedzi, przesyłając dodatkowo opatrzone tą samą datą pismo Burmistrza nr RIR.IV.7226.4.2023, stanowiące odpowiedź na pismo Wojewody z 1 lipca 2022 r.
Wobec ustania stanu bezczynności z dniem 26 kwietnia 2023 r., tj. przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 9 lutego 2023 r. (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Załatwienie przez Burmistrza wniosku skarżącego przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność (potwierdzone przez niego w skierowanym do Sądu piśmie z 27 kwietnia 2023 r.) nie dezaktualizowało jednak kompetencji Sądu z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania.
W tym zakresie w pkt I sentencji wyroku stwierdzono zatem, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 9 lutego 2023 r. Bezczynności tej nie wyłącza wskazywany w odpowiedzi na skargę brak udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego spowodowany brakiem zajęcia stanowiska w sprawie pisma Wojewody z 1 lipca 2022 r., tj. brak dysponowania przez Miasto [...] dokumentami otrzymanymi, wytworzonymi oraz wysłanymi w związku z tym pismem (celem uniknięcia zarzutu bezczynności niezbędne było udzielenie skarżącemu odpowiedzi do dnia 24 lutego 2023 r., wg aktualnego wówczas stanu faktycznego).
Bez znaczenia dla powyższego pozostaje również zawarta w odpowiedzi na skargę argumentacja organu, że wniosek skarżącego z 9 lutego 2023 r. nie został zgłoszony w trybie u.d.i.p. Zdaniem Sądu, strona składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi powoływać się na u.d.i.p. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie
(zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2019 r.
I OSK 4/18 - LEX nr 2720345). Sąd podkreśla, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym
i uproszczonym, co wynika z celu przepisów u.d.i.p. Skoro zatem złożenie wniosku
o udostępnienie takiej informacji nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego
i prawnego a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu ich dostarczenia, stwierdzić należy, że treść pisma skarżącego z 9 lutego 2023 r. nie pozostawiała wątpliwości, że stanowi ono w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co nakładało na organ obowiązek nadania mu właściwego biegu i rozpatrzenia w trybie przepisów u.d.i.p. Wniosek spełniał bowiem dwa podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpatrzenie w tym trybie, tj. wskazywał zakres żądanych informacji oraz sposób ich udostępnienia (przekazania wnioskodawcy).
W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce
z rażącym naruszeniem prawa.
Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy
w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Za rażące naruszenie prawa przy bezczynności organu lub przewlekłym prowadzeniu postępowania uznaje się w orzecznictwie sądowym działanie /bezczynność organu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, nacechowane złą wolą lub ignorancją wnioskodawcy, co zachodzi w razie oczywistego lekceważenia jego wniosków, jawnego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa lub ich naruszenia, skutkujące długotrwałym prowadzeniem postępowania. Przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyrok NSA z 21 kwietnia 2023 r. III OSK 2865/21 - LEX nr 3550470).
Brak spełnienia tych przesłanek połączony z faktem rozpatrzenia wniosku skarżącego i czasowego powiązania tego z udzieleniem przez Burmistrza odpowiedzi na pismo Wojewody z 1 lipca 2022 r. (związane przedmiotowo z wnioskiem skarżącego) przemawiał w ocenie Sądu za uznaniem, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
O należnych skarżącemu kosztach postępowania (obejmujących opłacony od skargi wpis w kwocie 100 zł) orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200
w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów), bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.