II SAB/Rz 218/24

II SAB/Rz 218/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek /sprawozdawca/
Jarosław Szaro
Piotr Popek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
zobowiązano do udzielenia informacji
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 154 § 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16, art. 13 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Burmistrza [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza [...] do udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku skarżącego D. P. z dnia 23 lipca 2022 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 24 grudnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga D.P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Burmistrza B. (dalej: "Burmistrz" lub "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 25 lipca 2022 r. (data wpływu) skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania:
1. szczegółowej listy szkół i przedszkoli, które na terenie gminy wykonują lub wykonywały szczepienia swoich podopiecznych przeciwko COVID-19. W jakim okresie miały miejsce te szczepienia ?
2. imion, nazwisk oraz nazw funkcji publicznej osób, które były zaangażowane w imieniu szkół i przedszkoli w szczepienia swoich podopiecznych przeciwko COVID- 19. Podanie tych osób z uwzględnieniem każdej takiej placówki osobno. Czy dyrektorzy tychże placówek również mieli w tym swój udział?
3. szczepionką której firmy szczepiono dzieci w placówkach, o których mowa w pytaniu nr 1.
W dniu 2 sierpnia 2022 r. organ powiadomił wnioskodawcę, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej w związku z powyższym nie podlegają udostępnieniu na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem skarżącego, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.) - dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Gmina B. w okresie poprzedzającym wniosek o informację publiczną nie organizowała w podległych jej szkołach i przedszkolach akcji szczepień przeciwko COVID-19, wobec "swoich podopiecznych", jak to określił w pytaniach nr 1 i 2 skarżący. Dotyczy to zarówno okresu obowiązywania w Polsce stanu epidemii tj. od dnia 20 marca 2020 r. do dnia 15 maja 2022 r., jak również późniejszego okresu od dnia 16 maja 2022 r. do dnia 1 lipca 2023 r. kiedy został on zmieniony na stan zagrożenia epidemicznego. Nieprecyzyjne określenie w żądaniu wnioskodawcy potencjalnych beneficjentów szczepień (nie wiadomo kogo wnioskodawca miał na myśli - pracowników szkoły czy dzieci) oraz fakt, że gmina nie była organizatorem szczepień w szkołach i przedszkolach ani że szczepienia takie nie miały miejsca, w ocenie organu stanowiło przesłankę do uznania, że zakres żądanych informacji nie mógł być rozpatrzony w trybie przepisów u.d.i.p. Stanowisko takie zgodne jest z orzecznictwem sądów administracyjnych, mówiącym, że wniosek nieokreślający szczegółowo zakresu żądanych informacji nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., co powoduje że nie może być rozpatrzony przez organ w tym trybie.
W następstwie takiej oceny żądanych informacji w punkcie 1 wniosku, pytania nr 2 i nr 3 nawiązujące do pkt. 1 stały się bezprzedmiotowe. Z uwagi na powyższe fakty i to, że Urząd Miejski w B., do którego skierowany był wniosek o informację publiczną nie podejmował działań w zakresie szczepień "podopiecznych" oraz nie posiadał związanych z tym informacji, których żądał skarżący organ udzielił w dnia 2 sierpnia 2022 r. tj. w ustawowym terminie 14 dni odpowiedzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Odpowiedź w sprawie informacji publicznej powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 253/24, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA):
- zgodnie z art. 13 ust.1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2,
- jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.),
- w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). W tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.),
- odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku. Taka sytuacja może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takim przypadku należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt III OSK 1092/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2013 r., sygn. II SAB/Łd 107/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 172/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ke 111/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., II SAB/Wa 54/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).
Przedmiotem kontroli sądowej jest bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej, której zażądał skarżący wnioskiem z dnia 25 lipca 2022 r.
Poza sporem jest, że pismem z dnia 2 sierpnia 2024 r. Burmistrz w odpowiedzi
na wniosek wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Przystępując do kontroli bezczynności organu w sprawie objętej skargą Sąd zauważa, że udzielenie informacji publicznej w formie wystosowanego do wnioskodawcy pisma zawierającego żądaną informację oraz wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej nie wyczerpują zatem katalogu dostępnych organowi dopuszczalnych sposobów załatwienia wniosku złożonego z powołaniem się na przepisy u.d.i.p. Organ ten może bowiem w określonych sytuacjach poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Taka formuła załatwienia wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej znajdzie zastosowanie m. in. gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub gdy organ nie dysponuje żądaną informacją.
Z powyższego wynika, że podjęcie określonych czynności przez organ w postaci udostępnienia informacji, wydania decyzji o odmowie udzielania informacji lub wystosowania pisma informacyjnego zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia przez organ jakiej informacji żąda wnioskodawca, to jest po pierwsze czy jest to informacja publiczna, a jeżeli tak, to czy znajduje się w posiadaniu organu oraz jaki posiada charakter - w zakresie tego, czy jest przetworzona lub nieprzetworzona lub czy podlega wynikającym z ustawy wyłączeniem co do jej udostępniania z uwagi na prywatność osoby, tajemnicę przedsiębiorcy, czy ochronę informacji niejawnych.
Sąd nie kwestionuje, że w przypadku uznania, że informacja nie jest informacją publiczną, jak i w przypadku uznania, że informacja jest informacją publiczną, lecz nie jest ona posiadana przez organ, do strony kierowane jest w obu tych przypadkach pismo informacyjne. Podziela przy tym jednak ocenę prawną wyrażoną w orzecznictwie sądów administracyjnych, że kwestia uzasadnienia wskazanego pisma, a zatem motywów jego wystosowania do strony nie jest obojętna dla kwestii oceny wystąpienia lub niewystąpienia bezczynności w sprawie. Wskazuje bowiem na to czy w okolicznościach danej sprawy organ podjął adekwatne rozstrzygnięcie.
Oceniając zarzut bezczynności Sąd ma bowiem rozważyć nie tylko to, czy w terminie 14 dni od otrzymania zapytania od wnioskodawcy została podjęta "jakaś" czynność przez organ, ale czy była to czynność adekwatna do okoliczności sprawy, w tym czy organ rozważał i prawidłowo przyjął, że żądana informacja jest lub nie jest informacją publiczną.
Wyraźne wskazanie przez organ, że dana informacja jest informacją publiczną niesie za sobą istotne konsekwencje. Sąd ma wtedy możliwość oceny, czy podjęte przez organ działanie mieszczące się co do "formy" w dopuszczalnym katalogu czynności podejmowanych po uzyskaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, rzeczywiście było uprawnione. Jeżeli okoliczności sprawy nie uprawniały do odmowy udzielenia informacji, Sąd ma z kolei podstawy, aby stwierdzić, że w sprawie doszło do bezczynności organu.
Z powyższych względów pisma Burmistrza o treści "zakres danych, o których udostępnienie Pan wystąpił nie stanowi informacji publicznej" nie można uznać za rzeczywiste rozpoznanie wniosku wnioskodawcy.
Takie sformułowanie odpowiedzi na ww. wniosek w istocie uniemożliwia również Sądowi dokonanie oceny, czy podjęta przez organ czynność znajdowała uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Rzeczą Sądu nie jest domyślanie się co być może miał na myśli organ udzielający odpowiedzi, ani tym bardziej - działanie za ten organ. Przedstawione wraz ze skargą akta sprawy nie pozwalają zresztą na żadną weryfikację powodów zajęcia takiego stanowiska w sprawie przez organ.
Sąd podkreśla, że z odpowiedzi organu, udzielonej rzeczywiście w ustawowym terminie, nie wynika, co jest powodem uznania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.
W tym stanie rzeczy, z udzielonej przez organ odpowiedzi - z powodu jej lakoniczności - nie wynika z jakich konkretnie względów organ odmówił skarżącemu, udzielenia informacji.
Sąd uwzględnił zatem zarzut skargi, że organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 25 lipca 2022 r. Dokonana przez organ czynność z uwagi na swoją lakoniczność, pomimo jej dokonania w terminie 14 od dnia otrzymania wniosku, nie może być uznana za rozpatrzenie wniosku uwalniające od zarzutu bezczynności.
Od zarzutu bezczynności nie uwalnia bowiem zarówno niepełne rozpatrzenie wniosku, jak też udzielenie odpowiedzi, której nie da się jednoznacznie interpretować w kontekście tego, z jakich względów organ wystosował do strony pismo informacyjne o odmowie udostępnienia informacji.
Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 25 lipca 2022 r. Z tego też względu w pkt I wyroku Sąd zobowiązał organ do udostępnienia żądanej informacji, co oczywiście będzie mogło mieć miejsce w przypadku posiadania przez niego żądnych informacji. W przypadku ich braku organ powinien skierować do wnioskodawcy pismo, że nie dysponuje żądaną informacją.
Z uwagi na treść przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma wątpliwości, że każda stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Natomiast nie w każdej stwierdzonej bezczynności lub przewlekłości postępowania Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, które stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa.
Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzekł w punkcie II sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość postepowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazany przepis upoważnia Sąd do stosowania dodatkowych środków, które mają zapobiegać dalszej bezczynności organu. Podkreślić przy tym należy, że ani zasądzenie grzywny, ani przyznanie stronie sumy pieniężnej nie są bezpośrednimi konsekwencjami stwierdzenia bezczynności lecz oba stanowią dyskrecjonalne uprawnienia Sądu. Są to bowiem dodatkowe środki stosowane przez Sąd przede wszystkim w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. W sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego nie istnieje konieczność dodatkowego dyscyplinowania organu dla rozpoznania wniosku.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
O kosztach w postaci uiszczonego przez skarżącego wpisu w wysokości 100 zł Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 200 § 1 p.p.s.a.