II SAB/RZ 143/22

II SAB/Rz 143/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Ewa Partyka /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 8, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P.D. złożonej w urzędzie pocztowym w dniu 17 czerwca 2022 r. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Okręgowej Izby Radców Prawnych w R. (dalej: "OIRP", "organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Jak wynika z akt sprawy, złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej wnioskiem z dnia 4 maja 2022 r. Skarżący, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), zwrócił się do OIRP o udzielenie następującej informacji publicznej dotyczącej r.pr. K.Z.:
( odnośnie przebiegu drogi zawodowej: od kiedy wykonuje zawód radcy, czy pełniła jakieś funkcje w Radzie, kto był jej patronem;
( czy toczyły się postępowania dyscyplinarne i ile ich było.
Wniósł o przesłanie informacji drogą elektroniczną na wskazany adres e-mail.
W piśmie z dnia 17 maja 2022 r. [...], przesłanym na adres e-mail skarżącego w dniu 18 maja 2022 r., OIRP poinformowała, że r.pr. K.Z. zawód radcy prawnego wykonuje od 1 lutego 2018 r. i nie pełniła żadnych funkcji w Radzie, oraz że wobec r.pr. K.Z. nie toczyły się postępowania dyscyplinarne. Organ wskazał ponadto, że informacja dotycząca patrona r.pr. K.Z. nie jest informacją publiczną.
Pismem z dnia 17 czerwca 2022 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność OIRP w sprawie udostępnienia żądanej informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do załatwienia złożonego wniosku. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że do dnia jej złożenia nie otrzymał jakiejkolwiek odpowiedzi na złożony wniosek. Wskazał, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony, bądź przez udostępnienie informacji, bądź - w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne - przez odmowę udostępnienia informacji, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Skarżący zaznaczył, że nie żądał informacji o życiu prywatnym r.pr. K.Z., a chciał jedynie uzyskać informację na temat przebiegu jej kariery zawodowej. Podniósł, że K.Z. będąc radcą prawnym funkcjonuje w społeczeństwie jako osoba zaufania publicznego i wykonuje zadania publiczne, zatem ścieżka kariery jak i każde postępowanie dyscyplinarne i każdy wyrok dyscyplinarny pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych.
W ocenie skarżącego udostępnienie informacji dotyczącej radcy prawnego stanowi klasyczny przykład informacji o charakterze publicznym, ponieważ OIRP powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stosowaniu prawa, a więc jest podmiotem, którego działania służą realizacji kluczowych w demokratycznym państwie prawnym zadań. Podkreślił również, że odpowiedzialność dyscyplinarna jest formą odpowiedzialności karnej, a skoro tak, sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organ samorządu zawodowego jest formą wykonywania władzy publicznej i w konsekwencji żądane informacje są informacją publiczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że wbrew zarzutom skargi, udzielił żądanej informacji pismem z dnia 17 maja 2022 r., które do Skarżącego zostało przesłane w dniu 18 maja 2022 r. na wskazany przez niego adres e-mail. Zaznaczył również, że w piśmie tym poinformowano Skarżącego, o tym że informacja w zakresie patrona radcy prawnego nie stanowi informacji publicznej. Jak wyjaśnił, nie jest to bowiem kwestia związana z działaniem organów samorządu oraz funkcjonowaniem samorządu zawodowego. W ocenie OIRP, organ nie był zatem zobowiązany do wydania w tej sprawie decyzji, a wystarczające było poinformowanie o powyższym wnioskodawcy. Jak wskazał, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję wydaje się tylko wówczas gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji publicznej lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Natomiast brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwiania sprawy w drodze decyzji administracyjnej, co zdaniem organu miało miejsce z przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej zwana "P.p.s.a.".
Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, wszystkie przywołane wyroki dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu (czynność materialno – techniczna), albo odmowa udostępnienia lub umorzenie postępowania z przyczyn przewidzianych ustawą, poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, lub też poinformowanie, że nie jest w posiadaniu takiej informacji.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje swoiste "postępowanie" (ale nie jest to zwykłe postępowanie administracyjne), w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.ip. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.ip. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.ip. nie znajdują zastosowania. Sama ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.ip.). Na wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie formułują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16)
Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany a czynność podjęta (tak m.in. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20).
Według art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1166) radcowie prawni zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego, a stosownie do ust. 2 tego przepisu jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są m.in. okręgowe izby radców prawnych.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne, przy czym, katalog tych podmiotów wyliczonych w pkt 1 – 5 nie jest katalogiem zamkniętym, o czym świadczy zwrot "w szczególności". W oparciu o przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udzielania informacji publicznej są również organy samorządów zawodowych. Takim organem w świetle wyżej przytoczonego art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o radcach prawnych jest Okręgowa Izba Radców Prawnych w R. Była to kwestia niesporna, podobnie jak poza sporem było, że niemal wszystkie kwestie, o które pytał Skarżący stanowiły informację publiczną. W okolicznościach faktycznych sprawy spór dotyczył jedynie kwestii czy informacja dotycząca tego kto był patronem radcy prawnego K.Z. jest informacją publiczną oraz – jak wynika z treści skargi – czy udzielono Skarżącemu żądanych informacji (oczywiście za wyjątkiem tej, której taki charakter zakwestionowała ORIP).
Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że odpowiedź ORIP na żądanie skarżącego została udzielona w piśmie z dnia 17 maja 2022 r. Odpowiedź ta została przesłana emailem w dniu 18 maja 2022 r. na adres poczty elektronicznej wskazany we wniosku. ORIP poinformowała, że radca prawny K.Z. zawód radcy prawnego wykonuje od 1 lutego 2018 r. i nie pełniła żadnych funkcji w radzie oraz że wobec ww nie toczyły się postępowania dyscyplinarne.
Odnośnie żądania informacji dotyczącej patrona radcy prawnego K.Z., organ podał, że nie jest to informacja publiczna.
W aktach przesłanych Sadowi do kontroli znajduje się zarówno to pismo z dnia 17 maja 2022 r., jak również wydruk z emaila z adresu [...] z tematem – "Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej" i z załącznikiem "Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej" pdf. W treści samego emaila ORIP poinformowała o przesłaniu w załączeniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący nie odniósł się do tak przedstawionej sytuacji w odpowiedzi na skargę, która ma potwierdzenie w nadesłanych aktach.
Nie było przedmiotem sporu i nie budzi wątpliwości Sądu, że informacje dotyczące radcy prawnego K.Z., których udzielono w ww odpowiedzi, to informacja publiczna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Wyliczenie z art. 6 u.d.i.p., dotyczące informacji, które podlegają udostępnieniu, ma jedynie charakter przykładowy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych informację publiczną definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również informacja niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, z dnia 30 września 2015 r., sygn. I OSK 123/06, z dnia 30 września 2015 r., sygn. I OSK 2093/14).
Niewątpliwie samorząd radców prawnych realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 41 ustawy o radcach prawnych i jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. Stosownie do art. 2 ustawy o radcach prawnych pomoc prawna świadczona przez radcę prawnego ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana. W ocenie Sądu radca prawny jako osoba wykonująca zawód "zaufania publicznego" jest osoba pełniącą funkcje publiczne a wobec tego informacje, których udzieliła ORIP w piśmie z dnia 17 maja 2022 r. nie podlegają ograniczeniu z tytułu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. informacje zostały Skarżącemu udzielone w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i to jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność.
Jedynym zagadnieniem, o które wnioskował Skarżący, a co do którego informacja nie została mu udostępniona, jest kwestia kto był patronem radcy prawnego K.Z. ORIP podała, bez szerszej argumentacji, że nie jest to informacja publiczna. Sąd podziela to stanowisko. Po pierwsze informacja ta dotyczy okresu, kiedy radca prawny nie pełniła jeszcze funkcji publicznej. Przede wszystkim jednak wskazanie osoby patrona, nie mieści się w definicji informacji publicznej, gdyż kwestia ta dotyczy wyłącznie wewnętrznej organizacji pracy samorządu radców prawnych związanej ze sposobem przeprowadzenia aplikacji adwokackiej, która nie jest objęta prawem do informacji publicznej, o którym mowa w przepisie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Sprawowanie patronatu nad konkretnym aplikantem radcowskim, który nie pełni funkcji publicznej nie jest sprawą publiczną. Nie jest to kwestia związana z działaniem OIRP
Końcowo Sąd wskazuje, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mógł znaleźć przełożenia pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego zaprezentowany w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19 (dostępna: w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którym, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co w konsekwencji musi skutkować odrzuceniem skargi. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że pogląd ten dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, nie zaś spraw zakończonych dokonaniem czynności materialno-technicznej, a zatem w tym przypadku nie zachodziły podstawy do odrzucenia wniesionej skargi. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej Sąd musi bowiem zbadać, czy żądana informacja w ogóle jest informacją publiczną i czy została ona udostępniona w sposób opisany w u.d.i.p. i w pełnym zakresie. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność ocenia stan na dzień wniesienia skargi, w tym prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku oraz sposobu jego załatwienia (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt III OSK 6030/21).
Ponieważ, w ocenie Sądu, kwalifikacja żądanych informacji przez ORIP była prawidłowa, informacja publiczna została udzielona przed złożeniem skargi na bezczynność i nie było potrzeby wydania decyzji odmownej, Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.