II SAB/Po 271/25

II SAB/Po 271/25 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 53a ust. 1, art. 72a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6 w zw.  z art. 3 par. 2 pkt 8, art. 269 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi T. D. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 października 2025 r. T. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie "kontroli w związku z zaistniałym podejrzeniem przekroczenia uprawnień przez inwestora (Zarząd Dróg Miejskich w [...]) w trakcie robót budowlanych prowadzonych na terenie północno-zachodniej części osiedla [...]. W związku ze wskazaną inwestycją drogową Wydział Urbanistyki i Architektury [...] złożył zawiadomienie do PINB, że w trakcie prac mogło dojść do naruszenia przepisów i samowoli budowlanej oraz złożył wniosek o podjęcie pilnej kontroli z urzędu wykonanych robót, do dnia dzisiejszego, tj. daty wniesienia skargi organ nie wydał decyzji w tej sprawie".
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.; dalej: "K.p.a.") poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy i wniosła o stwierdzenie bezczynności organu.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnioskodawcą w tej sprawie było Stowarzyszenie zwykłe "[...]". Działając jako organizacja społeczna Stowarzyszenie złożyło wniosek do Wydziału Urbanistyki i Architektury [...] o udzielenie informacji w związku z uzasadnionymi podejrzeniami co do legalności budowy przepustu pod ulicą [...] w P.. WUiA [...] po zapoznaniu się z aktami sprawy pozwolenia na budowę nr [...] (budowa przepustu) stwierdził, że istnieje uzasadnione podejrzenie samowoli budowlanej oraz przekroczenia uprawnień przez inwestora. Organ budowlany w dniu 26 sierpnia 2024 r. złożył wniosek do nadzoru budowlanego (PINB) o wszczęcie pilnej kontroli z urzędu. Przedmiotem skargi jest przy tym postępowanie będące w toku, nawet jeśli organ I instancji nie dopełnił obowiązków wynikających z zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, ani nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy bowiem przyjąć pierwszą czynność urzędową wobec strony lub czynność podjętą w sprawie przez organ administracji publicznej z urzędu. Nawet mimo braku powiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu zostaje ono uruchomione, a o momencie jego wszczęcia decydować będzie wykazana w aktach pierwsza istotna czynność w sprawie. PINB podjął pierwszą czynność na zewnątrz w stosunku do strony, albowiem organ zawiadomił stronę o podjęciu czynności kontrolnych (telefonicznie i wyznaczył datę 9 kwietnia 2025 r. godz. 10.00). W wyniku tej czynności został sporządzony protokół [...], który został podpisany przez skarżącą (stronę postępowania). W tej sprawie skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania, ponieważ jej działki (nr [...] po podziale nr [...] i [...] ark. 19 obręb [...] i nr [...] ark. 19 obręb [...]) graniczą z przepustem drogowym pod dz. nr [...] ark. 19 obręb [...] i nr [...]. Wybudowany przepust przekierowuje wody opadowe na tereny nieruchomości skarżącej powodując szkody materialne.
Skoro organ do dnia złożenia skargi nie wydał rozstrzygnięcia, pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że pismem z dnia 26 sierpnia 2024 r., Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] wskazał, że w związku z pismem P. S. - przedstawiciela Stowarzyszenia zwykłego "[...]" z dnia 6 sierpnia 2024 r. wnosi o pilne podjęcie kontroli inwestycji zrealizowanej w rejonie ulicy [...] polegającej na przebudowie m. in. ww. ulicy oraz modernizacji instalacji wodnokanalizacyjnych. Następnie wnioskiem z 10 września 2024 r. T. D. wniosła o włączenie jej do sprawy na prawach strony.
W czasie wpływania do Inspektoratu pism i wniosków oraz bardzo dużej ilości dokumentów związanych ze wskazanymi w nich inwestycjami, dokonywano analizy tych dokumentów. W dniu 28 lutego 2025 r. ustalono z T. D. termin kontroli na dzień 9 kwietnia 2025 r. W dniu 9 kwietnia 2025 r. przeprowadzono czynności kontrolne na fragmencie ulicy [...] w P. na wysokości działek sąsiednich nr [...] i [...] oraz na działce nr [...] (na nieruchomości przy ul. [...]).
Aktualnie trwa analiza zebranych w sprawie dokumentów. Sprawa jest niezwykle skomplikowana, trudno na tą chwilę ustalić krąg stron i przedmiot postępowania oraz ewentualnie jaki organ będzie właściwym do rozpatrywania podnoszonych kwestii, w związku z czym do tej pory nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skargę należało odrzucić.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że choć skarżąca podnosi, że złożyła skargę na bezczynność w trakcie toczącego się postępowania, to z akt sprawy wynika, że Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wszczął postępowania w sprawie, a jedynie podjął szereg czynności wyjaśniających, mających na celu ustalenie zasadności ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu, przedmiotu postępowania i jego stron. Sądowi znane są przy tym powoływane przez skarżącą wyroki NSA z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 492/24 i z dnia 14 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 235/25, jednak nie mają one bezpośredniego przełożenia na grunt niniejszej sprawy.
Z akt sprawy wynika, że organ, któremu skarżąca zarzuca bezczynność podjął czynności mające na celu ustalenie, czy w sprawie konieczne jest wszczęcie postępowania z urzędu, a jeśli tak, w jakim przedmiocie, w związku z pismem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2024 r., sygnalizującym podejrzenie samowoli budowalnej i przekroczenia uprawnień przez inwestora robót polegających na przebudowie ul. [...] w P. i modernizacji instalacji wodno-kanalizacyjnych. W tym celu podjął szereg czynności, gromadząc bardzo obszerną i wielowątkową dokumentację związaną z inwestycją, a w dniu 9 kwietnia 2025 r. przeprowadził kontrolę na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] w P., na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Co jednak istotne, w protokole kontroli nie zawarto żadnych wniosków. W protokole wypisano jedynie po kolei dokumenty, które skarżąca przekazała pracownikom Inspektoratu podczas kontroli i które stanowią załącznik do protokołu. W protokole zapisano także: "dokonano oględzin przepustu oraz wykonano zdjęcia uwidaczniające stan aktualny. Ponadto na zał. nr 7 stanowiącym (nieczytelne) z projektu budowy przepustu (nieczytelne) z maja 2017 r. naniesiono lokalizację odwodnienia liniowego oraz dodatkowo kratki ściekowe i separatory – dokonano ich pomiaru i ich lokalizacji.". Oczywistym jest więc, że to dopiero analiza zgromadzonej dokumentacji wraz z ustaleniami dokonanymi podczas kontroli pozwoli organowi na podjęcie decyzji, czy w jego właściwości pozostaje wszczęcie postępowania, jeśli tak, jaki ma być jego przedmiot i jakie będą strony tego postępowania.
Z tego względu skarga T. D. stanowi skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych – tak też skarga została zarejestrowana – i jako taka podlegała odrzuceniu.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że w dniu 8 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie sygn. akt II OPS 2/25, w której zajął się nad zagadnieniem dopuszczalności wszczęcia postępowań wymienionych w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418) na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. NSA stanął na stanowisku, że nie jest to dopuszczalne, albowiem postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku.
Co przy tym szczególnie istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy, w kontekście poczynionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."). Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r. s. 292).
Wskazana uchwała ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA, a skład, który nie podziela tego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela zawarte w uchwale II OPS 2/25 stanowisko, wobec czego uznał skargę T. D. za niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Jednocześnie jednak Sąd wyjaśnia skarżącej, że w przypadku braku reakcji organu na skierowane do niego żądanie usunięcia stanu naruszeń prawa budowlanego nie jest ona pozbawiona możliwości obrony własnego interesu prawnego, jednakże realizacja tego uprawnienia następuje w ramach innych procedur określonych przez ustawodawcę, a nie w drodze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Brak reakcji organu nadzoru budowlanego (opieszałość lub inne zaniedbania) może stanowić przedmiot skargi w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII K.p.a. (art. 227 i n.). Sygnalizacja w skardze dostarcza organowi materiał służący ocenie, czy nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu (zob. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2014, s. 757). Jeśli skarga okaże się zasadna, jej rozpoznanie przez organ wyższego stopnia może spowodować, stosownie do art. 233 K.p.a., wszczęcie postępowania z urzędu przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Możliwe jest także zwrócenie się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będącego centralnym organem administracji rządowej w sprawach nadzoru budowlanego (art. 88 ust. 1 Prawa budowlanego), o spowodowanie podjęcia działań przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Osoba, której interes prawny zostaje naruszony może także wystąpić do prokuratora, któremu z kolei służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 K.p.a.). Prokurator, w ramach uprawnienia przewidzianego w art. 69 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r., poz. 390 ze zm.), przed zgłoszeniem takiego żądania może zażądać m.in. nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień w celu wyjaśnienia sprawy. Żądanie prokuratora wszczęcia postępowania jest bezwzględnie wiążące dla organu administracji, do którego zostało skierowane (zob. F. Elżanowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2023, s. 1488). Zwrócenie się do organu o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, aczkolwiek inspirowane działaniem prokuratora, powoduje wszczęcie i prowadzenie postępowania z urzędu (zob. T. Woś, Podmioty na prawach strony i inni uczestnicy postępowania administracyjnego (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017, s. 213 i 214, H. Knysiak-Sudyka (w:) System prawa administracyjnego procesowego..., s. 319). Istnieje wreszcie możliwość zwrócenia się do Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie odpowiednich czynności, który po zbadaniu sprawy może zwrócić się do właściwego organu, na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2024 r., poz. 1264), o wszczęcie postępowania administracyjnego, a zatem także w ramach nadzoru budowlanego i uczestniczyć w nim na prawach przysługujących prokuratorowi. Żądanie Rzecznika Praw Obywatelskich wszczęcia postępowania z urzędu jest także wiążące dla organu administracji. Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że ochrona interesu prawnego jednostki powołującej się własny interes prawny może być realizowana w innych formach poza postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym. Skarżąca nie jest więc pozbawiona możliwości złożenia środka przeciwdziałającego brakowi reakcji lub opieszałości organu nadzoru budowlanego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę.