II SAB/Po 242/25

II SAB/Po 242/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Paweł Daniel /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Sentencja
Dnia 14 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 27 lipca 2025 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącej kwotę 597,- zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 27 lipca 2025 r. H. K. (dalej jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przekazanie treści wszystkich audytów i kontroli wewnętrznych przeprowadzonych w Urzędzie Miasta i Gminy [...] oraz jednostkach podległych, w tym instytucjach kultury, przeprowadzonych od 7 maja 2024 r. do udzielenia odpowiedzi na ten wniosek. Treść tych dokumentów w formie plików miała zostać przesłana na adres mailowy wnioskodawczyni lub poprzez wskazanie bezpośredniego linku do miejsca publikacji w BIP Miasta i Gminy [...].
Pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. (przesłanym wnioskodawczyni tego samego dnia za pośrednictwem platformy ePUAP) Burmistrz wyznaczył nowy termin na udzielenie wnioskowanej informacji na dzień 12 września 2025 r. Uzasadniając przedłużenie terminu organ wskazał, że zakres wystosowanego wniosku jest szeroki i konieczne jest zebranie informacji z wielu komórek organizacyjnych Miasta i Gminy [...].
Pismem z dnia 9 września 2025 r. H. K., reprezentowana przez r. Z. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm.; dalej jako: "u.d.i.p."). Wobec tak sformułowanego zarzutu, skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Burmistrza do rozpatrzenia jej wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od Burmistrza na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; 4) zasądzenie od burmistrza na jej rzecz kosztów postępowania, w tym wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie skarżącej organ nie był uprawniony do przedłużenia terminu na udostępnienie informacji publicznej, gdyż nie istniały ku temu obiektywne, realne przyczyny. Wnioskowane dokumenty, tj. treści raportów z audytów i kontroli wewnętrznych przeprowadzonych w urzędzie oraz jednostkach podległych, mają charakter dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zostały one wytworzone przez pracowników urzędu w ramach realizacji zadań publicznych lub – na zlecenie Burmistrza – przez zewnętrzne podmioty audytorskie. Dokumenty te powstały na potrzeby kierownictwa jednostki i są przechowywane w ramach obowiązującego systemu kancelaryjnego oraz procedur kontroli zarządczej. W konsekwencji powyższego powinny one być dostępne "od ręki", bez konieczności ich wyszukiwania w sposób wymagający znacznego nakładu czasu czy pracy. Dokumenty te ponadto nie wymagają przekształcenia, analizy ani redakcji – są to materiały wytworzone i przechowywane w urzędzie.
Skarżąca podkreśliła, że Burmistrz wielokrotnie powoływał się na treści tych audytów i kontroli podczas wystąpień publicznych oraz w trakcie posiedzeń komisji stałych i doraźnych Rady Miejskiej [...] przytaczając ich fragmenty lub formułując wnioski wynikające z ich ustaleń. Skoro zatem organ sam wykorzystuje te dokumenty w debacie publicznej, nie może twierdzić, że ich udostępnienie wymaga dodatkowych czynności lub że są one niedostępne. Przeciwnie – publiczne posługiwanie się tymi materiałami potwierdza, że znajdują się one w dyspozycji organu i były gotowe do udostępnienia niezwłocznie po otrzymaniu wniosku.
Całość wnioskowanych dokumentów nie tylko powinna zostać udostępniona skarżącej niezwłocznie, lecz mając na uwadze zasadę jawności – od momentu ich wytworzenia organ zobowiązany był do ich opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej, zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi o obowiązku zamieszczenia w nim m.in. "dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją prowadzących" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Dalej wskazano, że pismo organu z dnia 18 sierpnia 2025 r. zawierające informację o przedłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi, zostało sporządzone i wysłane już po upływie czternastodniowego terminu na udzielenie odpowiedzi.
Odnosząc się z kolei do wniosku o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skarżąca argumentowała, że skoro organ był zobowiązany do publikacji wnioskowanych przez nią informacji w BIP, to wskazana przez Burmistrza przyczyna przedłużenia terminu na udostępnienie informacji de facto nie mogła zaistnieć. To uzasadnia również przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Kwota ta jest adekwatna do zakresu naruszeń organu, który przedłużając termin do jej udzielenia powołał się na podstawy, które nie mogły mieć w sprawie zastosowania. W wyniku działań i bezczynności Burmistrza skarżąca została całkowicie pozbawiona swoich konstytucyjnych uprawnień do otrzymania informacji publicznej.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Z kolei na wypadek jej uwzględnienia wniesiono o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny.
Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz przyznał, że informacja o niezałatwieniu jej wniosku w terminie wysłana została w 21 dniu od daty jego wpływu, tj. 7 dni po terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Jednak odroczenie udzielenia informacji nie było zamiarem organu. Przed przekazaniem wnioskowanych dokumentów musiał ustalić jakie – poza zleconymi przez Burmistrza – kontrole lub audyty przeprowadzane były w jednostkach organizacyjnych Gminy i Miasta [...], a ze względu na sezon urlopowy było to utrudnione. Z kolei po zgromadzeniu dokumentów organ zasięgał opinii inspektora ochrony danych osobowych i radcy prawnego, czy w stosunku do żądanych dokumentów nie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznej. Tym bardziej było to uzasadnione w ocenie Burmistrza, ponieważ w sprawozdaniu z audytu przeprowadzonego w Urzędzie Miasta i Gminy [...] znajdują się ustalenia dotyczące skarżącej, która do 30 kwietnia 2024 r. pełniła funkcję zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy oraz Sekretarza Gminy [...].
Po otrzymaniu stosownych stanowisk organ, w dniu 18 września 2025 r. udostępnił skarżącej wnioskowane informacje, wysyłając dokumenty na jej adres mailowy. Wobec powyższego nie można w ocenie Burmistrza mówić o jego bezczynności, ponieważ od momentu wpływu wniosku do chwili udostępnienia żądanej informacji, organ analizował i badał przesłanki jej udzielenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną jego opieszałością. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także takiej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12).
W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm.; dalej jako: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - nie jest więc wymagane wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 P.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną.
Zgodnie z regulacją art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., może również orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., o co zawnioskowała skarżąca w niniejszej sprawie.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, stwierdzić należy, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści wszystkich audytów i kontroli wewnętrznych przeprowadzonych w Urzędzie Miasta i Gminy [...] oraz jednostkach podległych, w tym instytucjach kultury, przeprowadzonych od 7 maja 2024 r. do udzielenia odpowiedzi na ten wniosek.
Wskazać w tym miejscu należy, że stan bezczynności ograniczany jest do sytuacji, w których podmiot administracji publicznej zobowiązany był w określonym terminie wydać stosowny akt (decyzję, postanowienie itp.) lub dokonać odpowiedniej czynności. Badanie jej zaistnienia sprowadza się zatem do ustalenia ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracji.
W niniejszej sprawie w ocenie Sądu, poza przedmiotem sporu znajdowały się kwestie wystąpienia przesłanek udostępnienia informacji publicznej. Burmistrz niewątpliwie jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) był zobowiązany do udzielenia wnioskowanej informacji, tj. treści dokumentów urzędowych z przebiegu i efektów kontroli przeprowadzonych w podległych mu jednostkach (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.).
Odnosząc się z kolei do kwestii zaistnienia stanu bezczynności, stwierdzić należy, że odpowiedź na wniosek, w której wskazano termin realizacji żądania, wysłana skarżącej z uchybieniem czternastodniowego terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. niewątpliwie spełnia znamiona bezczynności organu. Podkreślenia bowiem wymaga, że w przypadku przedłużenia terminu, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ powinien powiadomić o tym wnioskodawcę nie później, niż czternaście dni od dnia złożenia wniosku, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Dodatkowo, Sąd zauważa, że prawo dostępu do informacji publicznej zagwarantowane jest przez art. 61 Konstytucji RP, a jego realizacja gwarantowana jest m.in. poprzez obowiązek prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego Biuletynu Informacji Publicznej. Ten z kolei na podstawie art. 8 ust. 3 u.d.i.p. ma zawierać m.in. informacje, o które wnioskowała skarżąca. Sam organ nie odniósł się do powyższego zarzutu w odpowiedzi na skargę, co pokazuje, w ocenie Sądu, że organ nie zauważa tego uchybienia. Nie bez znaczenia jest zakres informacji udostępnianych w publicznym dostępie przez organy władzy publicznej, gdyż buduje on społeczeństwo obywatelskie i zwiększa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Na nieprawidłowości w prowadzeniu Biuletynów Informacji Publicznej zwróciła także uwagę Najwyższa Izba Kontroli przedstawiając wyniki kontroli pn. "Realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadań dotyczących udostępnienia informacji publicznej" (zob. Informacja o wynikach kontroli [...], Nr ewid. [...]) – m.in. w zakresie braku udostępniania dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów je prowadzących, a więc objętym wnioskiem skarżącej. Biorąc pod uwagę, że informacje te powinny być udostępnione w BIP tym bardziej nie można uznać, że konsultacje z inspektorem ochrony danych osobowych oraz radcą prawnym stanowiły obiektywną i realną przyczynę wydłużenia terminu.
Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Mając jednakże na względzie, że w dacie wniesienia skargi organ udostępnił żądane informacje, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku skarżącej (pkt 1 i 2 sentencji wyroku).
Rozpoznając skargi na bezczynność i przewlekłość organów, sądy administracyjne zobowiązane są, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzec, czy bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd zauważa, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające do przyjęcia, że stwierdzona w sprawie bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy mieć również na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia. O rażącym naruszeniu prawa można także mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 2386/24, Baza NSA). W niniejszej sprawie, Sąd, biorąc pod uwagę charakter sprawy oraz długość prowadzonego postępowania uznał, że choć bezczynność miała miejsce (pkt 2 sentencji wyroku), to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.
Z kolei na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę dalej idącą, tj. nie uwzględnił wniosku skarżącej o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku). W skardze ani w toku postępowania przed Sądem nie wykazano bowiem, aby nieudostępnienie informacji powodowało dla niej ujemne skutki. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 6 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie [...];- zł, wynagrodzenie dla pełnomocnika w kwocie [...];- zł oraz opłata za pełnomocnictwo w kwocie [...];- zł.