II SAB/Po 145/21

II SAB/Po 145/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-03-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1049/22 - Postanowienie NSA z 2023-09-06
Skarżony organ
Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1100
art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w przedmiocie wydania informacji w przedmiocie możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy oddala skargę.
Uzasadnienie
Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "Skarżąca" lub "Fundacja") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy (dalej jako "organ") w przedmiocie wydania informacji o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.
W dniu [...] lipca 2021 r. Skarżąca złożyła organowi, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego www.praca.gov.pl ofertę pracy, w której zawarła wniosek o wydanie informacji, o której mowa w art. 88C ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
W dniu [...] lipca 2021 r. na skutek wezwania organu z tego samego dnia Skarżąca uzupełniła ofertę pracy.
W dniu [...] sierpnia 2021 r. organ wydał informację [...] przesyłając ją bezpośrednio Skarżącej.
W dniu [...] września 2021 r. Skarżąca złożyła skargę na bezczynność organu wnosząc o:
- zobowiązanie organu do wydania decyzji (dokonania czynności) w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku,
- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- wymierzenie organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) lub
- przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż w dniu [...] lipca 2021 r. złożyła organowi, za pośrednictwem systemu teleinformatycznego [...] ofertę pracy, w której zawarła wniosek o wydanie informacji.
Zgodnie z art. 88c ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2021 poz. 1100) organ był zobowiązany dostarczyć Skarżącej informację nie później niż w ciągu 21 dni od dnia złożenia wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie informacja starosty o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, została wydana w dniu [...] sierpnia 2021 r. czyli z zachowaniem terminu ustawowego i wysłana za pośrednictwem operatora pocztowego na adres strony - Fundacja Innowacyjnej Przedsiębiorczości, ul. [...] lok. [...], [...]. Przesyłka została odebrana w dniu [...] sierpnia 2021 r.
Organ przyznał, że wysłał wnioskowaną informację do strony, a nie do jej pełnomocnika, jednakże w ocenie organu nie można uznać tego faktu, za bezczynność organu.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu w piśmie z dnia [...] października 2021 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż nie kwestionuje faktu, że Skarżąca otrzymała opinię w terminie wskazanym przez PUP. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, iż Skarżąca nie poinformowała go o tym fakcie. Pełnomocnik podniósł, iż gdyby nie skarga na bezczynność, nie dowiedziałby się, że PUP doręczył dokument Skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii dopuszczalności.
Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie składu orzekającego informacja w przedmiocie możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi stanowi akt z zakresu administracji publicznej.
W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2021 poz. 1100) wojewoda wydaje zezwolenie na pracę, jeżeli podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi dołączył do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzoną z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1-11.
Tym samym nie ulega wątpliwości, iż dołączenie omawianej informacji (poza przypadkami określonymi w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy patrz art. 88c ust. 3) stanowi warunek merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę.
Tym samym nie ulega wątpliwości, iż pomimo, że formalnie mamy do czynienia wyłącznie z aktem wiedzy organu, to jednakże faktycznie informacja ta stanowi przesłankę orzekania o uprawnieniach cudzoziemca.
Z powyższych względów Sąd uznał za dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu w zakresie wydania informacji w przedmiocie możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy.
Badając przesłanki formalne wniesienia skargi na bezczynność wskazać należy, iż zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Jednakże w niniejszej sprawie należy pamiętać, iż w myśl art. 10a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – dodanym z dniem [...] lipca 2021 r. przez art. 4 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021 r. poz. 1162) – "Przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach (...) wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m.
Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie nie musiała być poprzedzona ponagleniem.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że z jej tytułu ("Skarga na bezczynność"), treści zarzutów i wniosków oraz uzasadnienia jednoznacznie wynika, że Skarżąca wyraźnie uczyniła jej przedmiotem tylko jedną z normatywnych postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie bezczynność organu (a już nie przewlekłość postępowania).
W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej organowi bezczynności, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania.
Wobec powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego przepisami prawa.
Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Kierując się powyższym Sąd uznał, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.
W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 88c ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy informację, o której mowa w ust. 1 pkt 2, starosta wydaje na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w terminie
- nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia oferty pracy w powiatowym urzędzie pracy, jeżeli z analizy rejestrów bezrobotnych i poszukujących pracy nie wynika, że istnieje możliwość zorganizowania rekrutacji (pkt 1)
- nie dłuższym niż 21 dni od dnia złożenia oferty pracy w przypadku organizowania rekrutacji wśród bezrobotnych i poszukujących pracy (pkt 2).
Jak wynika z akt sprawy wniosek Skarżącej wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2021 r. Natomiast stosowna informacja została wydana w dniu [...] sierpnia 2021 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Sąd dokonując powyższej oceny miał przy tym na uwadze, iż organ wysłał informację bezpośrednio na adres strony, a nie jej pełnomocnika.
Fakt błędnego doręczenia decyzji nie może skutkować uznaniem, iż w sprawie organ działał opieszale skoro w terminie określonym w przepisach prawa wysłał do strony żądaną informację. W tym miejscu podkreślenia wymaga konieczność rozróżnienia sytuacji w której organ wydaje informację ale jej nie przesyła do strony, od sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie tj. od wydania decyzji ale doręczenie jej bezpośrednio stronie , a nie jej pełnomocnikowi.
Sąd przy tym miał na uwadze, iż stosownie do art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne. Okoliczność, że pełnomocnik ustanowiony przez stronę w postępowaniu administracyjnym zgłasza swój udział w postępowaniu przed doręczeniem decyzji stronie zobowiązuje organ do doręczenia tej decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Doręczenie w takiej sytuacji decyzji tylko stronie, w szczególności jak ma to miejsce w niniejszej sprawie gdy wnioskodawcą jest jedyną stroną, nie wywołuje skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie orzeczenia ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony (por. wyroki NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1855/13; z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 59/16 – dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX).
Sam fakt, iż wadliwe doręczenia stronie, a nie pełnomocnikowi informacji jest bezskuteczne nie może prowadzić do wniosku, że organ nie załatwił sprawy w terminie.
W tym miejscu warto odnotować, iż z uwagi na wadliwe doręczenie Sąd, mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaną w składzie 7 sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (CBOSA) uznał, że skarga w niniejszej sprawie, pomimo wydania stasowanej informacji przed wniesieniem skargi, jest dopuszczalna.
Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaną w składzie 7 sędziów z dnia [...] czerwca 2020 r., sygnatura akt II OPS [...] (CBOSA): "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a..
Sąd mając na uwadze powyższą uchwałę miał jednak na względzie, iż w dniu wnoszenia skargi pełnomocnik reprezentujący Skarżącą nie miał wiedzy o fakcie zakończenia postępowania. Należy pamiętać, iż w razie gdybyśmy mieli do czynienia z decyzją administracyjną, a nie informacją, to wadliwe doręczenie skutkować mogłoby uznaniem, że decyzja taka nie jest ostateczna, a zgodnie z powołaną uchwałą tylko wniesienie skargi na bezczynność po wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi.
Powyższe nie zmienia jednak oceny, iż organ w terminie określonym w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wydał stosowną informację i wysłał ją do strony. Natomiast błędne wysłanie do strony, a nie pełnomocnika w żadnym stopniu nie niweczy terminowości działań organu.
Powyższe zaś w dalszej kolejności prowadzić musi do uznania, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.