II SAB/Po 132/23

II SAB/Po 132/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
658
Sygn. powiązane
II OSK 375/24 - Postanowienie NSA z 2024-05-07
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Sentencja
Dnia 23 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 14 grudnia 2020 r. zarejestrowanego pod numerem [...] w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego [...] dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych); V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga W. B. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (zwanego dalej "PINB" lub "organem") w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych. Zarzucana bezczynność miała powstać w oparciu o poniższe okoliczności faktyczne.
Decyzją z dnia 15 maja 2020 r., nr [...] (zwaną dalej "decyzją z 2020 r.") Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w O. przy ul. [...] na działce nr ew. [...]. Decyzję z 2020 r. wydano na wniosek X. sp. z o.o. z siedzibą w N. (zwanej dalej "inwestorem").
Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – J. K. – zwrócił się do PINB, w piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r., z prośbą o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Wnioskodawca podniósł, że decyzja z 2020 r. została uchylona, ale roboty budowlane są dalej prowadzone. Decyzję z 2020 r. uchylił Starosta [...] w decyzji z dnia 12 listopada 2020 r., nr [...] na skutek wznowienia postępowania administracyjnego.
W notatce urzędowej z dnia 23 grudnia 2020 r. pracownik PINB stwierdził, że roboty budowlane zostały wstrzymane, a teren budowy został ogrodzony, aby nikt nie miał do niego wstępu.
Dnia 5 stycznia 2021 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie na bezczynność PINB. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2021 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") uznał ponaglenie za nieuzasadnione.
Postanowieniem z dnia 10 lutego 2021 r., nr [...] PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wstrzymania wykonywania robót budowlanych. Na skutek rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia 24 marca 2021 r., nr [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB.
Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ww. postanowienia organów nadzoru budowlanego. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez WINB, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2022 r. o sygn. akt II OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją.
Pismem z dnia 11 maja 2023 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie na bezczynność PINB. Wnioskodawca uważał, że PINB dopuścił się bezczynności i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu ponaglenia, zapadł prawomocny wyrok eliminujący postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowalnych. Naczelny Sąd Administracyjny wydał swój wyrok w dniu 16 grudnia 2022 r., a do dnia złożenia ponaglenia minęło pięć miesięcy. PINB w tym czasie nie podjął żadnej czynności w sprawie mimo wiedzy o uchyleniu jego postanowienia.
Postanowieniem z dnia 29 maja 2023 r., nr [...] WINB uznał ponaglenie za nieuzasadnione. WINB wskazał, że w dniu 18 maja 2023 r. wpłynęło pismo z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w którym doręczono odpis prawomocnego wyroku oraz zwrócono akta administracyjne. Te zaś zostały przekazane do PINB w dniu 26 maja 2023 r. WINB wskazał, że w myśl art. 286 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia. Z kolej z art. 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") do terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczenia z wykorzystaniem usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Skoro PINB do niemalże końca maja 2023 r. nie posiadał akt sprawy, nie mógł przystąpić do jej załatwienia.
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. G. W. – wniósł w piśmie z dnia 8 sierpnia 2023 r. skargę na bezczynność PINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił PINB bezczynność, która, w jego ocenie, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący żąda przyznanie od PINB na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty przewidzianej w przepisach prawa oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 35 § 3 i art. 12 k.p.a. polegające na bezczynności organu.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że PINB otrzymał odpis prawomocnego wyroku uchylającego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu 26 maja 2023 r. Od tego czasu minęły ponad dwa miesiące, a organ w bardzo dobrze znanej jemu sprawie nie podjął żadnej czynności. Ponaglenie w sprawie zostało wniesione w dniu 11 maja 2023 r.
Uzasadniając przyznanie sumy pieniężnej, skarżący wskazał, że od trzech lat nie może doczekać się spełnienia jego żądania. W dniu 14 grudnia 2020 r. złożono podanie o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, a nic z tym nie zrobiono do dzisiaj.
W odpowiedzi na skargę PINB wskazał, że dopiero w dniu 26 maja 2023 r. otrzymał z powrotem akta administracyjne. PINB zarządził przeprowadzenie kontroli na działce inwestora w celu sprawdzenia stanu zaawansowania robót budowlanych objętych decyzją z 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności PINB w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 11 października 2023 r., Przewodnicząca Wydziału II. tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 23 listopada 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej albo postanowienia (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).
Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 11 maja 2023 r., zatem przed zakończeniem postępowania administracyjnego.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność PINB rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.
Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając bezczynność kontroluje terminowość załatwienia sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.
Skarżący zarzuca PINB bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych realizowanych przez inwestora. PINB wychodzi z założenia, że dopiero w dniu 26 maja 2023 r. otrzymał z powrotem akta administracyjne niezbędne jemu do prowadzenia postępowania. Ponadto w związku z koniecznością, w ocenie PINB, ustalenia kolejnych okoliczności faktycznych, PINB zarządził przeprowadzenie kolejnej kontroli na działce inwestora.
Sąd musi wyjaśnić jeszcze jedną okoliczność, która na gruncie niniejszej sprawy jest istotna. Sąd wspomniał bowiem, że przepis art. 35 i art. 36 k.p.a. stanowią podstawę dla oceny skuteczności działania organu administracji publicznej. Trzeba jednak mieć na względzie przepis art. 286 § 2 p.p.s.a., który stanowi lex specialis w stosunku do art. 35 k.p.a. Przepis procedury sądowej stanowi: "Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia". Mając na uwadze to, że skoro przepisy p.p.s.a. odnoszą się do stron uwikłanych w spór o dany akt, działanie, czasami zaniechanie, a postępowanie przed tut. Sądem (II SA/Po [...]) oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (II OSK [...]) toczyło się między skarżącym i WINB, to początek biegu terminu, o którym mowa w art. 286 § 2 p.p.s.a. nastąpił z momentem doręczenia akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku do siedziby WINB. To zaś nastąpiło w dniu 18 maja 2023 r. PINB nie może więc wywodzić dla siebie innego terminu, chociaż to jest kwestia poboczna, ponieważ WINB nie zwlekał z przekazaniem akt PINB i doręczył jemu dnia 26 maja 2023 r. (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1507/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 136/21, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 882/14, postanowienie NSA z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1703/13, dostępne w CBOSA).
W odpowiedzi na skargę PINB podniósł, że aktami dysponuje od końca maja 2023 r. Tego nikt nie kwestionuje, nawet skarżący. W ocenie Sądu w składzie orzekającym należy uznać, że nie dość, iż ponaglenie zostało prawidłowo wniesione, nawet jeśli nie biegł jeszcze termin z art. 286 § 2 p.p.s.a., to także zasadnie uznano konieczność wniesienia skargi na bezczynność, która, zdaniem Sądu, miała miejsce. Przypomnienia wymaga to, że skarżący zainicjował postępowanie administracyjne swoim wnioskiem datowanym na dzień 14 grudnia 2020 r. Ten wniosek nie spotkał się z aprobatą organów nadzoru budowlanego, co doprowadziło aż do konieczności rozwiązania sporu na łamach postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Prawomocnym wyrokiem Sąd II Instancji oddalił skargę kasacyjną, a więc został utrzymany skutek prawny w postaci uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym ponownie zaistniał stan zawisłości sprawy administracyjnej przed organem administracji publicznej – lis pendens. Stan zawisłości sprawy administracyjnej "otwiera" wszystkie konsekwencje związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego. Dla strony postępowania oznacza to m.in. możliwość skorzystania z wszelkich środków ochrony prawnej interesu, jakim legitymuje się w sprawie (zob. szerzej R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, z. 1, s. 6, a także wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 903/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8). Tym samym wniesienie ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania jest możliwe tylko w sytuacji stanu zawisłości postępowania administracyjnego, czego nie można utożsamiać z początkiem biegu terminu do załatwienia sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 1333/22, postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, dostępne w CBOSA).
Skoro z dniem 16 grudnia 2022 r. "odpadło" postanowienie PINB o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w kierunku wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na działce inwestora, to od tego dnia sprawa jest na nowo zawisła przed organem, co oczywiście nie oznacza, że rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy (zob. art. 286 § 2 p.p.s.a.). Dla zapewnienia ochrony interesu prawnego podmiotu, który się nim legitymuje, uznać należy, że skarżący mógł po niemalże półrocznym okresie oczekiwania po wydanym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, oczekiwać, że jego sprawa wreszcie zostanie rozpoznana. W tym miejscu należy wyrazić dezaprobatę dla postanowienia WINB, który rozpoznał ponaglenie skarżącego z dnia 11 maja 2023 r. O ile WINB ma rację co do terminu do rozpoznania sprawy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadna jest konstatacja organu odwoławczego, że ponaglenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Gdyby przyjąć, że jest tak jak uważa WINB, mogłoby dojść do poważnych nadużyć, które mogłyby doprowadzić do manipulowania terminem do załatwienia sprawy. Sprawa jest na nowo zawisła przed organem od dnia 16 grudnia 2022 r., a więc od kiedy uprawomocnił się wyrok tut. Sadu (II SA/Po [...]). Zgodzić należy się z WINB co do tego, że przepis art. 35 § 5 k.p.a. istotnie wyłącza odpowiedzialność PINB za wszelkie niedokładności, które nie wynikają z jego postawy.
Podsumowując dotychczasowe rozważania, bieg terminu do załatwienia sprawy biegnie od momentu, w którym WINB otrzymał odpis prawomocnego wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Po [...] wraz z aktami administracyjnymi. Jako, że PINB otrzymał te same dokumenty po ponad tygodniu, nie sposób stwierdzić jakiegokolwiek zaniechania ze strony organów nadzoru budowalnego na tym etapie. Nie oznacza to jednak, że mimo początku biegu terminu w momencie późniejszym, niż wydanie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, postępowanie administracyjne nie toczyło się, gdyż sprawa była już zawisła przed PINB. To pozwalało, a wręcz uzasadniało wniesienie ponaglenia, gdyż skarżący nie mógł zostać pozbawiony możliwość ochrony swoich praw. Sąd stwierdza, co zostanie poniżej uzasadnione, że o bezczynności można mówić począwszy od dnia 18 maja 2023 r.
PINB dysponuje aktami administracyjnymi od dnia 26 maja 2023 r., chociaż termin, o którym mowa w art. 286 § 2 p.p.s.a. rozpoczął swój bieg z dniem 18 maja 2023 r. Od tej daty z kolei należało liczyć termin, jaki byłby niezbędny do załatwienia sprawy administracyjnej. O ile przepis art. 35 § 3 k.p.a. wskazuje termin, w jakim należy załatwić sprawę, a także moment początkowy biegu terminu, przepis art. 286 § 2 p.p.s.a. odsuwa ten termin w związku z koniecznością doręczenia właściwemu organowi odpisu wyroku wraz z aktami sprawy. Przepis art. 286 § 2 p.p.s.a. wskazuje tylko moment, w który termin rozpoczyna swój bieg. Nie dotyczy on okresu, jaki ustawodawca pozostawia organowi na załatwienie sprawy. Należy więc uznać, że PINB na zasadach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. miał obowiązek rozpoznać sprawę z wniosku skarżącego. Powołany przepis procedury administracyjnej stanowi: "Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania". Skoro termin do załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg z dniem 18 maja 2023 r., należy stwierdzić, za art. 35 § 3 k.p.a., że do dnia 18 czerwca 2023 r., a gdyby sprawa była bardziej skomplikowana – 18 lipca 2023 r. – w niniejszej sprawie powinno zapaść rozstrzygnięcie. Skarżący wniósł skargę na bezczynność w dniu 8 sierpnia 2023 r. Nie sposób nie zauważyć, że istnieje bezczynność, ponieważ PINB nigdy nie przedłużył terminu do załatwienia sprawy, czym naruszył przepis art. 36 k.p.a., a terminy z art. 35 § 3 k.p.a. minęły. PINB jest zatem obiektywnie bezczynny, o czym Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Sąd uznał jednocześnie, że bezczynność PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co rozstrzygnięto, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19, dostępne CBOSA). Postawę PINB musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że PINB zlekceważył obowiązki, jakie na nim ciążą. Dość zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 2168/21 jasno wskazał PINB, co powinien zrobić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ dostał zalecenia sądu administracyjnego, a więc powinien niezwłocznie przystąpić do wykonania tegoż zobowiązania. Tego jednak PINB nie zrobił i dalej pozostaje bezczynny. Skoro organ administracji publicznej korzysta z dobrodziejstwa w postaci pouczenia co do dalszego postępowania, w którym jasno tłumaczy się co powinno zostać zrobione, nie sposób zaakceptować kolejne wielomiesięczne pozostawanie w zwłoce. W tym właśnie upatruje się rażącego naruszenia prawa, ponieważ PINB wiedział i wie nadal co ma zrobić, a mimo to stan bezczynności trwa do dzisiaj.
Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącemu od PINB sumę pieniężną w wysokości [...] zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z tym przepisem: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że uznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, dodatkowo uzasadnia zastosowanie tak drastycznego środka dyscyplinującego. Już sam fakt dopuszczenia się bezczynności jest wystraczającą podstawą do zastosowania któregokolwiek ze środków z art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA).
Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że nałożenie na PINB obowiązku wypłacenia skarżącemu sumy w wysokości [...] zł będzie środkiem adekwatnym. Sąd ma przede wszystkim na celu to, aby PINB więcej nie dopuszczał się bezczynności, a jeżeli nawet, to aby nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż to przeczy zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Sankcja, jaką Sąd wymierza musi mieć charakter dyscyplinujący, represyjny, ale także edukacyjny. Kwota [...]zł jest dostatecznie surowa, ale nie może ona mieć także na celu utrudnienie działania organu nadzoru budowlanego. Z tego też względu Sąd nie przystał na wniosek skarżącego, aby przyznać jemu połowę kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. (zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, średnie miesięczne wynagrodzenie w drugim półroczy 2022 r. wynosiło [...] zł). Suma w wysokości [...] zł to kwota, której uiszczenie będzie odczuwalne dla PINB, ale nie może to doprowadzić do destabilizacji działania organu.
Mając na uwadze to, że do dnia wyrokowania przez Sąd w składzie orzekającym nie podjęto rozstrzygnięcia w sprawie, należało, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązać PINB do tego, aby rozpoznał wniosek skarżącego z dnia 14 grudnia 2023 r., zarejestrowanego pod numerem [...] w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł, na co złożyło się: 100 zł – wpis od skargi na bezczynność, 480 zł – opłata dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt V sentencji wyroku).