II SAB/Ol 70/25

II SAB/Ol 70/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Grzegorz Klimek
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust.1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par.1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 29 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2025 roku sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Starosty K. w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Starosty K. na rzecz strony skarżącej W. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 2 kwietnia 2025 r. W. W. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący), powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), zwrócił się do Starosty Powiatowego w [...] (dalej jako: organ lub starosta ) o informację w zakresie:
1/ ile pozwoleń na budowę wydał starosta w latach 2008 – 2024 dla budów zlokalizowanych w miejscowości [...] objętej Obszarem Chronionego Krajobrazu [...] w odległości mniejszej niż 100 m. od wód ( rzek, jezior i naturalnych cieków wodnych );
2/ ile zgłoszeń na budowę bez sprzeciwu przyjął starosta w latach 2008 – 2024 dla budów zlokalizowanych w miejscowości [...] objętej Obszarem Chronionego Krajobrazu [...] w odległości mniejszej niż 100 m. od wód ( rzek, jezior i naturalnych cieków wodnych ).
W odpowiedzi, pismem z 9 kwietnia 2025 r., organ poinformował, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, wymaga dodatkowych czynności analitycznych i organizacyjnych. Starosta zwrócił się również o wykazanie dlaczego uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i wskazał, że termin załatwienia sprawy przedłużony zostaje do 2 miesięcy od złożenia wniosku z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawcy.
W odpowiedzi z 12 kwietnia 2025 r. skarżący poinformował, że żądana przez niego informacja jest informacją prostą.
Pismem z 14 maja 2025 r., skarżący złożył skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie:
1/ art. 61 ust.1 Konstytucji w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
2/ art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej;
3/ art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia wniosku i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie udostępnił informacji z powodu zakwalifikowania jej jako informacji przetworzonej. Jednak pomimo faktycznej odmowy w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wyjaśniono, że organ nie odmówił udostępnienia informacji, lecz ustalił, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Termin do udzielenia informacji został przedłużony i na dzień wniesienia skargi jeszcze nie upłynął, zaś 21 maja 2025 r. starosta wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z
2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, lub niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, niewiarygodnej, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej dla tej czynności formie, bądź nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
W sprawie niniejszej rzeczą nie budzącą żadnych wątpliwości pozostaje to, że Starosta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., jak również to, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną.
Pierwszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie jest zasadność przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku skarżącego i tym samym możliwość naruszenia przez organ art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Zauważyć należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 lutego 2020 r., II SAB/Po 4/20, CBOSA). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2018 r., II SAB/Łd 105/18; wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2024 r., II SAB/Ol 19/24, CBOSA).
Należy zaznaczyć, że w przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie nie. W doktrynie przyjmuje się, że jest to konstrukcja analogiczna do postanowień art. 36 k.p.a. jednakże ograniczona dwumiesięcznym terminem instrukcyjnym. Katalog ten ma zatem charakter otwarty. Wspomniana regulacja ma na celu poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. W konsekwencji oceny zasadności wskazanych przyczyn przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, należy dokonywać przez pryzmat przepisów określających termin na załatwienie takiej sprawy - art.13 ust. 1 u.d.i.p. - oraz przepisów określających zakres orzekania Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność - art. 149 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2024, sygn. III OSK 237/22, CBOSA).
Podkreślić należy, że wątpliwości organu, co do zakresu informacji publicznej objętej wnioskiem, muszą być zasadne (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2018 r., II SAB/Łd 99/18, CBOSA). Brak uzasadnionych powodów przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie daje podstawy do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu rozpoznania sprawy jest skuteczne i zwalnia organ z zarzutu bezczynności (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2021 r., III OSK 4230/21, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2023 r., II SAB/Ol 201/22, CBOSA).
W niniejszej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu 2 kwietnia 2025 r., przed upływem 14-dniowego terminu do rozpoznania wniosku, bo 9 kwietnia 2025 r. starosta poinformował, że żądaną informację publiczną uznaje za przetworzoną. Starosta w piśmie tym zwrócił się również o wykazanie dlaczego uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i wskazał, że termin załatwienia sprawy przedłużony zostaje do 2 miesięcy od złożenia wniosku.
Poza zakresem szczegółowych rozważań sądu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy żądana informacja była informacją prostą czy przetworzoną, istotą sprawy to czy istniały podstawy do przedłużenia terminu rozpoznania wniosku na maksymalny okres.
Faktem jest że wniosek skarżącego dotyczył 17-letniego okresu, jednak odnosił się on do niewielkiej miejscowości [...], która według danych Wikipedii ma 89 numerów adresowych i liczy 174 mieszkańców. Jednak rzeczą najistotniejszą wpływającą na ocenę zasadności przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku, było wskazanie przyczyny tego przedłużenia. W piśmie z 9 kwietnia 2025 r. starosta podnosi, że powodem przedłużenia terminu jest konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawcy, od których uzależnione będzie dalsze działanie organu tj. udzielenie żądanej informacji lub wydanie decyzji odmownej. Przypomnieć należy, że skarżący został wezwany do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, tak więc treść jego odpowiedzi w żadnym stopniu nie mogła wpłynąć na późniejszą analizę wniosku pod kątem konieczności dokonania analizy poszczególnych akt, czy dokumentów.
Samo uznanie przez organ, że żądaną informację uznać należy za przetworzoną ( skarżący negował ten pogląd ) nie uprawniało starosty do przedłużenia rozpoznania wniosku i to na maksymalny okres. Nadto po piśmie skarżącego z 12 kwietnia 2025 r. kiedy poinformował on, że żądana przez niego informacja jest informacją prostą organ nie mógł mieć jakichkolwiek wątpliwości co do jego stanowiska i powinien wniosek rozpoznać najpóźniej w terminie 14 dni od udzielenia odpowiedzi przez skarżącego, czyli do poniedziałku 28 kwietnia 2025 r.
Raz jeszcze podkreślić należy, że samo uznanie, że informacja może być uznana za informację przetworzoną nie uprawnia organu do przedłużenia terminu rozpoznania wniosku na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zaś w niniejszej sprawie nie można dostrzec tego, aby organ wskazał na inne okoliczności. Skoro zaś brak było uzasadnionych powodów przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku to nie można przyjąć, że powiadomienie o wydłużeniu terminu do rozpoznania sprawy jest skuteczne i zwalnia organ z zarzutu bezczynności
Tym samym skarga w niesiona w dniu 14 maja 2025 r. nie była skargą przedwczesną i skierowaną do sądu w czasie kiedy organowi nie upłynął jeszcze termin do rozpoznania wniosku, skarga na dzień jej wniesienia była zasadna.
Jednakże bezczynność organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez sąd, ponieważ organ decyzją z 21 maja 2025 r. po rozpoznaniu wniosku skarżącego z 2 kwietnia 2025 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia pozostaje poza zakresem rozpoznawanej ( dotyczącej bezczynności ), dla której rzeczą istotną jest wyłącznie to, że w tym przypadku została wydana decyzja administracyjna.
Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest zaś stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna w CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). Zatem Sąd umorzył postępowanie w co do bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku.
Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. III. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi w kwocie100 zł.