II SAB/Ol 56/24

II SAB/Ol 56/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 par.1 i par.2 pkt 8-9, art.119 pkt 4, art.149 par.1a i par.2, art.200, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art.1 ust.1-2, art.4 ust.1, art.6, art.13 ust.1-2, art.14 ust.1, art.16 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy N. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4) zasądza od Wójta Gminy N. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 5 marca 2024 r. P.K. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący), powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), zwrócił się do Wójta Gminy N. (dalej jako: organ) o przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej następujących informacji:
1. szczegółowej metodologii (sposobu) wyliczenia aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji (PKD) dla przedszkoli na terenie Gminy N., przeprowadzonej w październiku 2023 r. - szczegółowe wyliczenia, z których wyniknęła kwota po aktualizacji w październiku 2023 r. PKD dla przedszkoli w wysokości 7675,78 zł rocznie i 639,65 zł;
2. skanu sprawozdania Rb-28S Gminy N. na dzień 30 września 2023 r.;
3. skanu sprawozdania Rb-28S Przedszkola w B. na dzień 30 września 2023 r.;
4. skanu sprawozdania Rb-28S Zespołu Szkół w B. na dzień 30 września 2023 r.;
5. opisu sposobu ustalenia statystycznej liczby dzieci uczęszczających do Przedszkola w B. w związku z aktualizacją PKD dla przedszkoli w październiku 2023 r.;
6. metodologii rozdziału kosztów wspólnych (energia elektryczna, woda, ścieki, gaz, wywóz śmieci, telefony, internet) w związku z funkcjonowaniem Przedszkola w B. w Zespole Szkół im. (...) w B.;
7. opisanie, kto zapewnia obsługę księgową Przedszkola w B., w jaki sposób ustalono koszt w celu uwzględnienia go przy aktualizacji PKD dla przedszkoli w październiku 2023 r.;
8. podanie, w jaki sposób wyliczono metodologię rozdziału kosztów kadry kierowniczej Zespołu Szkół w B. w celu uwzględnienia tego kosztu przy aktualizacji PKD dla przedszkoli na terenie Gminy N. w październiku 2023 r.
W odpowiedzi, pismem z 19 marca 2024 r., organ poinformował wnioskodawcę, że wniosek ten nie dotyczy udzielenia informacji publicznej. Podkreślono, że celem przepisów u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych, zaś złożony wniosek dotyczy ściśle działalności gospodarczej i interesów finansowych prowadzonych przez wnioskodawcę.
Pismem z 16 maja 2024 r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie rozpoznania wniosku z 5 marca 2024 r., polegające na bezprawnym uznaniu, że wniosek ten nie dotyczy udzielenia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w szczególności opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko organu jest niezgodne z przepisami u.d.i.p. Fakt, że skarżący prowadzi działalność oświatową na terenie innej gminy nie może uzasadniać twierdzenia, że informacje dotyczące sposobu ustalenia PKD na terenie Gminy N. mogą mieć dla niego jakiekolwiek znaczenie prywatne. Wskazano, że skarżący działa w organizacjach pozarządowych i zajmuje się weryfikacją stosowania prawa przez jednostki samorządu terytorialnego względem podmiotów prowadzących niepubliczne placówki oświatowe. Podniesiono, że sposób ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli może mieć prywatne znaczenie jedynie dla podmiotów prowadzących działalność na terenie przedmiotowej gminy, ale nawet w takim wypadku nadal jest to informacja publiczna i w tej sytuacji organ jest zobligowany do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w tej sprawie podnosząc, że pismem z 28 maja 2024 r. przesłał na adres poczty elektronicznej skarżącego żądane informacje.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z 26 lipca 2024 r., skarżący poinformował, że przesłane przez organ pismo nie stanowi pełnej odpowiedzi na jego wniosek z 5 marca 2024 r. Podał, że w zakresie pytania pierwszego organ nie wskazał sposobu wyliczenia przyjętych wskaźników 0,08 (dokształcanie – ZS w B.), 0,03 (Fundusz zdrowotny), 0,03 (Referat Oświaty), jak również nie podał, z jakich pozycji budżetowych pochodzą przyjęte kwoty planu na 2023 r. – 17 555,19 zł na Fundusz zdrowotny oraz 269 788,07 zł dla planowanych wydatków na Referat Oświaty. W ocenie skarżącego nie sposób także przyjąć, że organ odpowiedział w pełny sposób na pytanie nr 6, bowiem wskazując, że w przypadku wydatków na energię, ogrzewanie, wodę, kanalizację, opłaty stałe, usługi, remonty, zakup niezbędnych materiałów, środków czystości, wydatków na telefon i internet ustalane są one według proporcji powierzchni nie podał, jaka jest powierzchnia całego budynku, jaką powierzchnię zajmuje przedszkole, a jaką szkoła. Podano jedynie wynik, który według organu wynosi 2,11%, co zdaniem skarżącego uniemożliwia weryfikację poprawności działań organu. Podobnie, zdaniem skarżącego, organ postąpił w przypadku pytania dotyczącego rozdziału kosztów kadry kierowniczej oraz obsługi księgowej, wyjaśniając jedynie ogólnie sposób wyliczenia i podając wynik czynności, ale bez podania danych przyjętych do wyliczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z
2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przechodząc do meritum sprawy należy podnieść, że skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18, z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w CBOSA). Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.o.p. nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku – wójt gminy - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Stwierdzić także należy, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlegają między innymi informacje dotyczące działalności organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym, a takimi są informacje dotyczące funkcjonowania jednostek oświatowych prowadzonych przez gminę, obejmujące zarówno dane finansowe, jak i statystyczne.
Wobec tego, że przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, organ, do którego skierowano wniosek winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Jak wynika z akt niniejszej sprawy wnioskiem z 5 marca 2024 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej. Wprawdzie w odpowiedzi, pismem z 19 marca 2024 r., organ odmówił jej udzielenia wskazując, że nie ma ona charakteru informacji publicznej, ale ostatecznie udzielił żądanej informacji pismem z 28 maja 2024 r., czyli już po wniesieniu skargi. Należy zatem wskazać, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępne w CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA).
Należy przy tym wyjaśnić, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że udzielona odpowiedź nie czyni zadość jego żądaniu. Odnośnie do odpowiedzi na pytanie nr 1 wniosku należy wskazać, że dotyczyło ono podania szczegółowej metodologii (sposobu) wyliczenia aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji (PKD) dla przedszkoli na terenie Gminy, przeprowadzonej w październiku 2023 r. oraz szczegółowego wyliczenia, z których wyniknęła kwota po aktualizacji w październiku 2023 r. i takie informacje zostały skarżącemu przedstawione. Natomiast pytanie nie dotyczyło sposobu wyliczenia wskaźników, ani tego, z jakich pozycji budżetowych pochodzą przyjęte kwoty. Podobnie w odniesieniu do kwestionowanej odpowiedzi na pytanie nr 6 i 8 należy wskazać, że organ udzielił odpowiedzi w zakresie określonym w tych pytaniach. Dotyczyły one bowiem metodologii rozdziału kosztów wspólnych w związku z funkcjonowaniem Przedszkola w B. oraz metodologii rozdziału kosztów kadry kierowniczej kadry kierowniczej Zespołu Szkół w B., a nie wskazania konkretnych danych przyjętych do wyliczenia. Zatem żądana informacja została skarżącemu udzielona.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skarga na dzień jej wniesienia była zasadna. Jednakże bezczynność organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd. Zatem orzekanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i dlatego Sąd umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku.
Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W ocenie Sądu okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że podjęte przez niego czynności są zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
Sąd oddalił także wniosek o wymierzenie organowi grzywny (pkt 3 sentencji wyroku) uznając, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie tego wniosku. Jak wynika z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. nałożenie na organ grzywny jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1695/16, dostępny w CBOSA), a zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawie Sąd nie znalazł okoliczności uzasadniających wymierzenie organowi grzywny.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem (480 zł), stosownie do § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).