II SAB/Ol 37/24

II SAB/Ol 37/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do dokonania czynności, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d, pkt 4 lit a,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. na bezczynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania pkt [...] wniosku Stowarzyszenia E. z dnia [...]o udostępnienie informacji publicznej; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala; 3) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia E. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 15 lutego 2024 r. Stowarzyszenie E. (dalej jako: "stowarzyszenie, "skarżący") zwróciło się do Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ") o udostepnienie informacji publicznej w zakresie:
1. Kiedy WINB dokonywał kontroli w PINB w związku z inwestycją E.B. i w związku z jakimi postępowaniami.
2. Kiedy WINB dokonywał kontroli na terenie E.B. i w związku z jakimi postępowaniami.
3. Kiedy WINB zwrócił się do organu aab (np. o przekazanie niezbędnych materiałów i wyjaśnień) w związku ze sprawami podniesionymi w piśmie
z 30.11.2023 do WINB:
a) zbiorników retencyjnych (rozbieżne dane co do pojemności zbiorników między PINB, a prowadzącym instalację)
b) zbiorników podziemnych (PINB w odpowiedzi z 24.04.23 na wniosek
z 10.03.23 dotyczący zbiorników podziemnych:
- ile wybudowano zbiorników podziemnych
- jakie mają pojemności wybudowane zbiorniki podziemne
- jakie jest przeznaczenie zbiorników podziemnych
stwierdził: "W odpowiedzi na pismo z dnia 10.03.2023 informuję, iż tutejszy organ nie posiada informacji o które wnioskuje Stowarzyszenie E.".
c) sprawy pisma Komendanta Wojewódzkiego PSP do PINB
z 16.12.2019 dotyczącego pisma Stowarzyszenia z 19.11.2019 (dotyczyło weryfikacji, czy w instalacji E.B. jest wytwarzana energia elektryczna).
4. Kiedy WINB weryfikował, czy zalecenia pokontrolne zawarte
w "Sprawozdaniu z kontroli doraźnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego" (DIK.42.7.2018) z 12.2.2019 były i są wykonywane, a w szczególności:
2) Wnikliwą analizę dokonywanych zawiadomień o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych oraz załączonych do nich dokumentów pod kątem ich kompletności oraz prawidłowości, a w przypadku niekompletności lub nieprawidłowości bezzwłoczne podejmowanie działań zgodnie z właściwością.
3) Przeprowadzanie kontroli budowy lub wykonywania innych robót budowlanych w zakresie pozwalającym na ocenę czy uczestnicy procesu budowlanego wykonują nałożone na nich przez ustawodawcę obowiązki, a także czy roboty budowlane wykonywane są zgodnie z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.
11) Przeprowadzenie kontroli robót budowlanych na terenie budowy zakładu przetwórstwa drzewnego w B. pod kątem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego, projektami budowlanymi i warunkami określonymi w decyzjach o pozwoleniu na budowę oraz z przyjętymi skutecznie zgłoszeniami robót budowlanych, a w przypadku stwierdzenia naruszeń podjęcie działań zgodnie
z właściwością.
5. Czy okresy podejmowania czynności przez PINB są prawidłowe:
- weryfikacja podstawy prawnej wybudowania zbiorników podziemnych - prawie dwa lata od pisma Marszałka Województwa;
- weryfikacja rozbieżności co do parametrów zbiorników retencyjnych - prawie rok od pism GIOŚ i Starosty;
- weryfikacja czy wytwarzana jest energia elektryczna - ponad 5 lat od pisma Komendanta Wojewódzkiego PSP.
W odpowiedzi z 29 lutego 2024 r. WINB poinformował stowarzyszenie,
że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z 7 lutego 2024 r. oraz uprzedniej korespondencji w tej sprawie. Wyjaśnił, że zarówno pisma
w postępowaniu skargowym (w sprawie indywidualnej) jak i te dotyczące inwestycji na terenie E. B. (m.in. w zakresie zbiorników retencyjnych umieszczonych na terenie należącym do powołanej spółki), nie stanowią informacji publicznej
(nie dotyczą spraw publicznych), zatem ma do nich zastosowanie jedynie ustawa kodeks postępowania administracyjnego. Stowarzyszenie w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego przez PINB mogłoby złożyć wniosek
w trybie art. 31 k.p.a. W związku z powyższym żądanie stowarzyszenia nie dotyczy informacji publicznej, zatem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. WINB podkreślił, że organ rozpatrujący skargę nie prowadzi postępowania dowodowego co do istoty - w tym nie prowadzi w trybie skargowym czynności kontrolnych w terenie (ustalenia są dokonywane na podstawie akt/dokumentów przekazanych przez PINB). Podniósł również, że działania stowarzyszenia zmierzają do wymuszenia na innych organach (WINB/GINB) podjęcia działań w trybie skargowym - zamiast Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jest organem właściwym rzeczowo i miejscowo w tej sprawie. Kwestia bezczynności PINB została potwierdzona w zawiadomieniu z 29.11.2023 r. znak: A.7641.69.2023 15KK. Po tym czasie PINB w piśmie z 25.01.2024 r. znak: PINB.5145.1.2024.BEC PR powiadomił o wyznaczeniu czynności kontrolnych w tej sprawie. WINB kierował do stowarzyszenia również pismo z 15.01.2024 r., z 26.01.2024 r., z 07.02.2024 r., które w całości podtrzymuje. W związku z powyższym, jeśli w ocenie stowarzyszenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nadal pozostaje w bezczynności, może wnieść skargę na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
W dniu 1 marca 2024 r. stowarzyszenie zwróciło się do WINB o udostępnienie wymienionego pisma z 7 lutego 2024 r.
13 marca 2024 r. stowarzyszenie wniosło za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność
w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. Stowarzyszenie wniosło
o: zobowiązanie WINB do załatwienia wniosku z 15 lutego 2024 r. poprzez udzielenie żądanej informacji; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i orzeczenie
o kosztach postępowania według norm prawem przewidzianych. Skarżący podniósł, że art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost stanowi, że udostępnieniu podlega dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Uznaje się, że wszelkie materiały prowadzonej przez organy publiczne kontroli podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Pozwolenie na budowę czy protokół z przeprowadzonej kontroli bez wątpienia są wiadomością "wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne". A zatem jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną. Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, skarżący zauważył, że:
a) wnioskowane informacje w całości dotyczą podmiotów publicznych - działań podejmowanych (zaniechanych) przez WINB (ewentualnie PINB).
To, że dane działania mogły w zakresie części wnioskowanych informacji być kierowane do podmiotów prywatnych (kontrola E.) w żaden sposób nie zmienia charakteru wnioskowanej informacji, ponieważ jest spełnione również kryterium przedmiotowe;
b) wszystkie wnioskowane w sprawie informacje dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej (zadań władzy publicznej), a mianowicie działań (ewentualnie zaniechań) jakie powinien podjąć WINB w ramach swoich kompetencji. To, że pytanie dotyczy np. zbiorników retencyjnych na terenie należącym do prywatnego podmiotu nie zmienia charakteru samego działania ze strony WINB, które jest podejmowane przez podmiot publiczny i w ramach jego kompetencji. Jest więc działaniem publicznym. Taki walor ma również informacja o takim działaniu (ewentualnie jego zaniechaniu).
Stowarzyszenie podkreśliło, że wnioskowało o bardzo konkretne informacje,
a nie np. całość dokumentów w postaci protokołów dokonywanych czynności. Oczekuje na udzielenie informacji publicznej. Przypisywanie innych intencji pismu
z 15 lutego 2024 r., a w szczególności o charakterze skargowym, jest całkowicie niezrozumiałe i niedopuszczalne. To, że stowarzyszenie i WINB wymienili wcześniej inne pisma nie może rzutować na ocenę rodzaju i zakresu wniosku zawartego
w piśmie stowarzyszenia z 15 lutego 2024 r.
14 marca 2024 r. WINB przekazał stowarzyszeniu żądane pismo z 7 lutego 2024 r. , wysłane w formie elektronicznej. Nadmienił, że PINB w podnoszonych przez stowarzyszenie kwestiach przeprowadził czynności kontrolne w dniu 27.02.2024 r. na terenie E. B., które nie skutkowały ustaleniem podstaw do wszczęcia postępowania w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. WINB oświadczył, że jako organ wyższego stopnia nie ma narzędzi prawnych, aby "wymusić" na podległym organie decyzję w zakresie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, dalsza korespondencja w tej samej sprawie jest bezprzedmiotowa, stanowi bowiem jedynie polemikę z organem.
W piśmie z 22 marca 2024 r. WINB uzupełniająco poinformował stowarzyszenie, że zgodnie z zatwierdzonym planem kontroli na 2024 r. nie przewiduje kontroli PINB. Powtórzył, że WINB nie prowadzi w trybie skargowym czynności kontrolnych w terenie. Organem właściwym rzeczowo
i miejscowo w zakresie kontroli obiektów użytkowanych przez E. B. jest PINB, który czynności kontrolne w podnoszonym przez stowarzyszenie zakresie przeprowadził 27 lutego 2024 r. WINB nie może wymusić na podległym organie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę, przekazaną Sądowi 3 kwietnia 2024 r., WINB wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak charakteru informacji publicznej wnioskowanej informacji (nie dotyczy ona inwestycji finansowanej ze środków publicznych lub celu publicznego, a jedynie prowadzonych robót budowlanych na działce prywatnej firmy E., które zostały skontrolowane przez właściwy organ PINB. WINB wyjaśnił, że zawiadomieniem z 28.11.2023 r. rozpatrzył skargę stowarzyszenia na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (m.in. w zakresie zbiorników podziemnych/retencyjnych na terenie E. B.). Stowarzyszenie po otrzymaniu tego zawiadomienia kierowało szereg dalszej korespondencji, próbując wymusić na WINB podjęcie działań zamiast organu właściwego, tj. PINB. Korespondencja ta, o ile nadal dotyczyła merytorycznie kwestii rozpatrzonych w trybie skargowym, była kierowana w trybie informacji publicznej. Zdaniem WINB żądanie stowarzyszenia nie dotyczy informacji publicznej, zatem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. Podkreślił, że nie prowadzi w trybie skargowym czynności kontrolnych w terenie (ustalenia są dokonywane na podstawie akt/dokumentów przekazanych przez PINB).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów
w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie
w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk,
M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostepnienia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako : "u.d.i.p.")). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., które w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiły. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, tak jak uczyniono w niniejszej sprawie, gdy adresat wniosku nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego co do zasady do udostępniania informacji publicznych, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; w skrócie: "u.p.b.") wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej, wykonuje zadania nadzoru budowlanego. Organami nadzoru budowlanego są też: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 80 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.b.). W myśl art. 81 ust. 1 pkt 1 i art. 84 ust. 1 u.p.b. do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego; 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej. Stosownie do art. 81 ust. 4 u.p.b. organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Art. 81a ust. 1 u.p.b. stanowi, że organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu: 1) do obiektu budowlanego; 2) na teren: a) budowy, b) zakładu pracy. Zgodnie z art. 84a ust. 2 u.p.b. organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego: 1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień; 2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających
z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.p.b. do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje,
o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 59i, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. Stosownie do art. 83 ust. 2 u.p.b. organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.
Przytoczone unormowania wskazują jednoznacznie, że WINB jako organ nadzoru budowlanego jest organem władzy publicznej zobowiązanym do czuwania nad przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa budowlanego, w tym kontroli legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych. Jako organ wyższego stopnia jest właściwy do rozpatrywania zażaleń i odwołań od rozstrzygnięć wydawanych w pierwszej instancji przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W ramach prowadzonych jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych WINB może prowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające,
o którym mowa w art. 136 k.p.a. Poza prowadzeniem postępowania administracyjnego WINB może też podejmować na terenie właściwości miejscowej czynności sprawdzające, których wynik, jako materiał informacyjny, może uzasadniać wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji albo nie. Ustalenia kontrolne organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia mogą niewątpliwie posłużyć też do oceny wykonywania zadań przez organ pierwszej instancji w ramach toczących się, na zasadzie art. 227 i art. 229 pkt 2 k.p.a., postępowań skargowych. Okoliczność, że organ wyższego stopnia nie może nakazywać co do zasady organowi pierwszej instancji wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego z urzędu, nie sprzeciwia się możliwości podejmowania działań kontrolnych przez organ wyższego stopnia. Cytowane przepisy przyznają uprawnienia do prowadzenia czynności kontrolnych - czy to w terenie (art. 81a ust. 1 u.p.b.), czy też na podstawie żądanych od uczestników procesu budowlanego informacji (art. 81c ust. 1 u.p.b.) – generalnie wszystkim organom nadzoru budowlanego, a nie tylko powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego. Poza tym zauważyć trzeba, że na zasadzie art. 84b ust. 3 u.p.b., w przypadku ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że zachodzą okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wznawia lub wszczyna z urzędu postępowanie. Przepis ten wyraźnie nakazuje wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze, nie budzi wątpliwości Sądu, że WINB może prowadzić czynności kontrolne w terenie czy to w postępowaniu jurysdykcyjnym, jako organ odwoławczy, czy też w ramach postępowania sprawdzającego. Bez wątpienia do zadań WINB należy też przeprowadzanie kontroli powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 84 b ust. 4 u.p.b. Przepis ten stanowi, że kontrola działalności organów nadzoru budowlanego przeprowadza się na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej. Kontrola, o której mówi ten przepis, to kontrola przeprowadzana na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 15 lipca 2011 r.
o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 224). Zgodnie z art. 6 ust. 5 pkt 1 tej ustawy organy administracji zespolonej i niezespolonej kontrolują podległe im lub przez nie nadzorowane organy lub jednostki organizacyjne. W myśl art. 3 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy przeprowadzenie kontroli ma na celu ocenę działalności jednostki kontrolowanej dokonaną na podstawie ustalonego stanu faktycznego przy zastosowaniu przyjętych kryteriów kontroli. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości celem kontroli jest również ustalenie ich zakresu, przyczyn
i skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także sformułowanie zaleceń zmierzających do ich usunięcia. Zgodnie z art. 4 tej ustawy kontrolę przeprowadza się pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności.
W światle powyższych rozważań niezasadnie WINB uznał, że pytania zawarte w pkt: 1, 2, 3, 4 przedmiotowego wniosku nie dotyczą informacji publicznej. Stanowisko organu pomija, że skarżący wnioskował w tym zakresie o informacje dotyczące podejmowanych przez WINB konkretnych działań w ramach posiadanych kompetencji, w odniesieniu do konkretnej inwestycji zrealizowanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że pytania te nie wymagają od organu przedstawienia ustaleń poczynionych podczas kontroli. Przedstawione w pkt 1 i 2 pytania wymagają jedynie ogólnie wskazania czy kontrole miały miejsce, ewentualnie kiedy i w związku z jakim postępowaniem. Pkt 3 wniosku wymaga od WINB tylko wskazania czy zwracał się do wymienionego organu w wyszczególnionych sprawach, ewentualnie kiedy. Pkt 4 wniosku wymaga od WINB podania czy weryfikował wskazane zalecenia kontrolne i ewentualnie kiedy. Treść tych pytań dotyczy informacji publicznej, gdyż obejmuje wskazanie sposobu realizacji powierzonych WINB zadań. Innymi słowy informacje na temat podejmowanych przez WINB działań w ramach posiadanych kompetencji stanowią informacje o sprawach publicznych. Potwierdza to w szczególności treść art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (lit. a), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (lit. d), a także treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.). W wyroku z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 5207/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA", Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że "sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). "Sprawa publiczna" to przejaw działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów
i celów publicznych. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponuje element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, CBOSA). Zgodnie
z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne
w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej
i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która związana jest
z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA
z dnia: 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3461/21, z 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3195/21, z 21 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1059/22, publ. w CBOSA). Reasumując, ponieważ WINB jest organem władzy publicznej, to informacje na temat podejmowanych przez niego działań w sprawach należących do jego właściwości dotyczą sfery faktów i stanowią informację publiczną.
Ustalenie, że wniosek w pkt 1, 2, 3, 4 obejmował informacje publiczne oznacza w konsekwencji, że organ miał obowiązek udostępnienia żądanych danych albo wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w przypadku stwierdzenia, że żądane informacje podlegają prawnej ochronie. Brak podjęcia takich działań jest równoznaczne z pozostawaniem organu
w bezczynności. Dlatego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania pkt 1, 2, 3 i 4 wniosku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Za niezasadną należało natomiast uznać skargę w zakresie pytania z pkt 5 wniosku. W punkcie tym skarżący domagał się przedstawienia przez WINB oceny prawidłowości podejmowanych przez PINB czynności. Wymagałoby to wytworzenia nowego dokumentu, a nie udostępnienia dokumentu już posiadanego. Natomiast
w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na konieczność istnienia informacji w formie zmaterializowanej w czasie załatwiania wniosku o udostepnienie informacji publicznej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden
z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5). W wyroku z 5 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 136/22, publ. w CBOSA Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących
w chwili udzielania informacji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej
w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (zob. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16, i z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12, dostępne w CBOSA). W związku z tym wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do inicjowania działań. Dopóki określona informacja istnieje tylko
w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 2881/17, dostępny w CBOSA). Dlatego nie jest możliwe domaganie się od organu wyrażenia ocen, które nie przybrały uprzednio postaci
w formie zmaterializowanego dokumentu. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe domaganie się od organu wytłumaczenia podjętych działań czy zaniechań. Z tej przyczyny Sąd orzekł, jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu skarżącemu uiszczony wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.