II SAB/Ol 194/22

II SAB/Ol 194/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /przewodniczący/
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
III OSK 370/23 - Wyrok NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust.1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Dyrektora Szkoły w O. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
P. K. wnioskiem z 11 sierpnia 2022 r. (doręczonym 12 sierpnia 2022 r.) zwrócił się do Dyrektora Szkoły w O. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:
- liczby uczniów uczęszczających do Szkoły w O. w poszczególnych miesiącach roku 2021;
- liczby stanowisk kierowniczych w Szkole w O., których wynagrodzenie finansowane było z otrzymanych środków publicznych (dotacja oświatowa) wraz z określeniem stanowiska, wymiarem etatu (liczbą godzin do przepracowania) oraz okresem w jakim osoba na stanowisku kierowniczym była zatrudniona;
- liczby nauczycieli zatrudnionych w poszczególnych miesiącach roku 2021, których wynagrodzenie było finansowane ze środków publicznych (dotacji oświatowej);
- adresu mailowego, na który można kierować do dyrektora Szkoły wnioski o udostępnienie informacji publicznej;
- informacji w zakresie korzystania przez uczniów z amfiteatru O. w związku z zakończeniem roku szkolnego 2021/2022, tj. określenia czy był to wynajem odpłatny? Jeżeli tak, przesłanie skanu umowy oraz potwierdzenia zapłaty. Jeżeli korzystano bezpłatnie, przedstawienie w tym zakresie umowy (porozumienia), ewentualnie skanu pisma kierowanego w tym zakresie do Burmistrza Miasta O.
Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie danych na adres poczty elektronicznej.
Dyrektor szkoły 26 sierpnia 2022 r., powiadomił Skarżącego, że przedłuża termin na rozpoznanie wniosku do 26 października 2022 r. Jako przyczynę takiego działania dyrektor wskazał wzmożony okres pracy placówki oświatowej związany z przygotowaniami do nowego roku szkolonego.
Pismem z 15 września 2022 r. P. K. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły w O. w zakresie rozpoznania jego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skarżący zarzucał organowi naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") poprzez nieuzasadnione wydłużenie terminu rozpoznania wniosku i wyznaczenie daty rozpoznania wniosku z naruszeniem przewidzianego w art. 13 ust. 2 ustawy terminu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Skarżący podkreślił przy tym, że organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący przyczyn braku realizacji wniosku w podstawowym terminie 14 dni.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Szkoły w O. do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dyrektor szkoły w uzasadnieniu swojego stanowiska wywiódł, że nie dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu złożonego przez skarżącego wniosku. Podkreślił, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej zachodzi, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i wyznaczeniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe dyrektor zaznaczył, że co prawda nie udzielił skarżącemu odpowiedzi, ale podjął przewidziane w art. 13 u.d.i.p. kroki. Poinformował skarżącego o okolicznościach uniemożliwiających udzielenie informacji w terminie. W dalszej części argumentacji wskazał, że okres sierpień - październik to czas przygotowania placówki oświatowej do nowego roku szkolnego. Tym samym przedłużenie terminu do rozpoznania wniosku skarżącego podyktowane było wzmożonym okresem pracy. Błędna informacja co do końcowego terminu załatwienia sprawy, nie przesądzała zaś, że skarżący nie uzyskałby odpowiedzi w ustawowym okresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022, poz. 329, z późn. Zm.), (dalej: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej u.d.i.p. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (czego organ na żadnym etapie postępowania nie kwestionował). Organ do którego skierowano wniosek, winien był zatem podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.
Należy w tym miejscu wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
W kontekście powyższego wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, LEX nr 2837704). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA). W kolejnym judykacie WSA w Łodzi wskazał że przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwienie zobowiązanym podmiotom, wśród których ustawodawca przewidział podmioty nie będące organami władzy oraz administracji publicznej, a więc jednostki niejednokrotnie nie zatrudniające prawników, rozpoznanie wniosku i przygotowanie odpowiedniego pisma lub decyzji, co w trudniejszych sprawach może wymagać więcej czasu niż 14 dni. (Wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 21/17 CBOSA)
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu 12 sierpnia 2022 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upływał zatem 26 sierpnia 2022 r. Pismem z tej daty tj. 26 sierpnia 2022 r., organ poinformował skarżącego o przyczynach nieudzielania żądanej informacji w trybie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w terminie 14 dni, wskazując nowy termin załatwienia sprawy - 26 października 2022 r. Organ nie miarkował zatem okresu na jaki przedłużył postępowanie, lecz działał z intencją zastosowania maksymalnego przewidzianego ustawą terminu 2 miesięcy.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, że organ wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy naruszył art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Regulacja ta w sposób wyraźny wskazuje, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia w jej udostępnieniu oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W realiach przedmiotowej sprawy termin 2 miesięcy upływał 12 października. Tym samym organ określił nowy termin załatwienia wniosku w sposób nieprawidłowy, naruszający art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Sformułowane przez organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia, że w chwili jej złożenia nie doszło jeszcze do naruszenia 2 miesięcznego terminu rozpoznania wniosku, nie mogą być przyjęte przez Sąd. Oparta na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. czynność organu ma walor prawny. Organ w sposób nie budzący wątpliwości zawiadomił wnioskodawcę o nowym terminie załatwienia sprawy naruszającym regulacje ustawowe. Już tylko to działanie wypełnia znamiona bezczynności. Organ zadeklarował bowiem w sposób wiążący zamiar przekroczenia terminu załatwienia sprawy.
Dodatkowo wskazać należy, że choć organ, z formalnego punktu widzenia podjął czynności zmierzające do przedłużenia postępowania to po pierwsze uczynił top w sposób wadliwy, a po drugie stosował regulację art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sposób instrumentalny. Dostrzec należy że organ starał się skorzystać z maksymalnego przewidzianego prawem terminu wydłużenia postępowania (faktycznie zaś go przekroczył). Prawodawca wprost wskazał natomiast, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ wskazuje nowy termin załatwienia sprawy "nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." Przyjąć należy zatem że organ umotywować winien zarówno powody dla których żądania nie mógł zrealizować w podstawowym 14 dniowym terminie, jak również przyczyny ustalenia nowego terminu w określonym wymiarze.
W kontekście powyższego zaznaczyć należy, ze żądana przez Skarżącego informacja publiczna wymagała prostej analizy posiadanych przez organ materiałów oraz ich anonimizacji i skanowania. Skorzystanie przez organ z maksymalnego przewidzianego prawem terminu wydłużenia postępowania nie było zatem uzasadnione. Organ nie wyjaśniał przy tym dlaczego ocena i ewentualna realizacja wniosku Skarżącego wymaga, aż dwumiesięcznego okresu czasu. Należy uznać, że zawiadomienie o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy z 26 sierpnia 2022 r. obciążone było wadą. Po pierwsze naruszało przewidziany ustawą 2 miesięczny termin rozpoznania wniosku, po drugie nie formułowało jasnych i przekonujących motywów dla znacznego odsunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy. Powtórzenia wymaga, że redakcja art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazuje by organ przedłużając postępowania w sprawie udzielania informacji publicznej w sposób automatyczny zobowiązany był korzystać z terminu dwóch miesięcy. Wręcz przeciwnie, zasada szybkości postępowania obliguje organ, do sprawnego dziania i załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tej też przyczyny organ winien był dokonać miarkowania okresu na jaki przedłużał postępowanie, jednocześnie w sposób jasny i konkretny dlaczego wydłużenie terminu jest niezbędne. Takich okoliczności w piśmie z 26 sierpnia 2022 r. dostrzec nie można, gdyż cechuje je bardzo duży stopień ogólnikowości.
W kontrolowanej sprawie organ nie udzielił zatem skarżącemu żądanej informacji w terminie, w związku z czym sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora placówki oświatowej do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni (pkt I wyroku). Przy czym podkreślić należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie u.d.i.p., nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18, dostępny CBOSA). Stąd zobowiązanie do załatwienia wniosku nie oznacza nakazania organowi udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji. Nie jest bowiem wykluczone wydanie przez organ decyzji odmawiającej, jeśli uzna, że zachodzą przesłanki negatywne udzielenia informacji publicznej przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Oczywiście - co jeszcze raz wymaga podkreślenia – sąd w niniejszym postępowaniu nie przesądza, że zachodzi konieczność wydania powyższej decyzji.
Jednocześnie sąd uznał stosownie do art. art. 149 § 1a p.p.s.a., że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, dostępne CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym, i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).