II SAB/Lu 127/22

II SAB/Lu 127/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-01-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 770/23 - Wyrok NSA z 2023-11-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 53a ust. 1, art. 72a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61, art. 61a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin w przedmiocie kontroli stanu technicznego budynku oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r. D. P. (dalej także jako "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako "organ" lub "PINB") polegającą na nierozpoznaniu w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") wniosków skarżącego z dnia 8 czerwca 2021 r. i z dnia 14 lutego 2022 r., dotyczących budowy i stanu technicznego budynku mieszkalnego, kotłowni i komina, zlokalizowanych na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w L., poprzez wydanie decyzji lub postanowienia. W treści skargi skarżący domagał się stwierdzenia, że PINB dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o zobowiązanie PINB do merytorycznego zakończenia sprawy przez wydanie decyzji lub postanowienia podlegających zaskarżeniu w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wyroku.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pismem z dnia 6 czerwca 2021 r. zwrócił się do PINB o podjęcie działań zmierzających do ustalenia, czy budynek mieszkalny i kotłownia z piecem opalanym węglem i drewnem, dobudowany do muru będącego własnością skarżącego, został wzniesiony zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w szczególności, czy na tę budowę właścicielka działki przy ul. [...] miała pozwolenie. Skarżący podniósł, że jego interes prawny statuujący go jako stronę postępowania w tej sprawie, wynika z faktu, iż dobudowa jest wykonana z wykorzystaniem jego budynku.
Zwracając się do PINB o podjęcie działań w tej sprawie, skarżący podkreślał, że dobudowa stanowi komin, który jest użytkowany w sposób zagrażający zdrowiu i życiu jego oraz osób zamieszkujących w budynku mieszkalnym posadowionym na jego nieruchomości. Użytkowanie kotłowni powoduje bowiem powstawanie gęstego, drażniącego dymu, smogu i pyłu. Nadto skarżący zwracał uwagę, że dobudowa została wykonana nielegalnie, nie spełnia warunków technicznych i budowanych oraz zagraża zawaleniem się.
Skarżący stwierdził, że wprawdzie PINB wszczął postępowanie i wezwał M. M. (jak wynika z akta sprawy – córkę właścicielki budynku przy ul. [...] w L., zamieszkującą w tym budynku) do złożenia wyjaśnień i przedłożenia dokumentów dotyczących budowy spornego obiektu, a nadto przeprowadził jego kontrole oraz występował do różnych instytucji o wydanie dokumentów dotyczących działki nr [...].
Pomimo treści pisma skarżącego oraz podjętych przez organ działań, PINB ostatecznie, z niewiadomych przyczyn, zakwalifikował to pismo jako skargę na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżącego, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W ocenie skarżącego, z treści jego pism z dnia 6 czerwca 2021 r. i z dnia 14 lutego 2022 r. nie sposób jednak wywnioskować, że stanowią one skargę na działanie organu lub jego pracowników. P. te w sposób jasny i oczywisty wyrażały żądanie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, która zagraża życiu i zdrowiu.
W związku z powyższym skarżący w dniu 27 lipca 2022 r. złożył ponaglenie na bezczynność PINB zarzucając, że organ ten nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Zakwalifikowanie jego pism jako żądania wszczęcia postępowania skargowego i załatwienie ich czynnością materialno-techniczną tj. informacją o sposobie załatwienia sprawy, na które to działanie nie przysługuje żaden tryb odwoławczy, nie było bowiem – w ocenie skarżącego – działaniem prawidłowym.
W dniu 3 sierpnia 2022 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie, którym uznał ponaglenie za zasadne, jednak stwierdził jednocześnie, że PINB we właściwym trybie zakończył sprawę. Organ wyższego stopnia powołał się w tym względzie na przepis art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako "Pr.bud.").
W ocenie skarżącego, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że wprawdzie przepis art. 53a ust. 1 Pr.bud. nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia takiego postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Ponadto, jeżeli nawet strona żąda wszczęcia postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, organ powinien wówczas wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie zawiadomić stronę pismem wyjaśniającym przyczyny niewszczęcia postępowania. Pismo z wyjaśnieniami nie jest bowiem prawidłowym sposobem reakcji organu na żądanie wszczęcia postępowania. Przy czym, jak podkreślił skarżący, dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, ewentualnie do wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego, które również należy rozumieć jako sytuacje, które w sposób oczywisty (dostrzegalny "na pierwszy rzut oka") stanowią przeszkodę dla wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W takim postanowieniu organ nie może bowiem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Dlatego też, w ocenie skarżącego, organ przeprowadzając w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i kontrolne oraz gromadząc materiał dowodowy, pozbawił się możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z powołaniem się na okoliczność, że postępowanie mogło być wszczęte tylko z urzędu. Nie widząc podstaw do wydania decyzji merytorycznej, organ winien zatem umorzyć postępowania na podstawie art. 105 k.p.a.
Reasumując skarżący wskazał, że żadne ze złożonych przez niego pism nie dotyczyło działania lub zaniechania organu nadzoru budowlanego. W pismach tych były wskazywane konkretne problemy dotyczące legalności budowy komina i kotłowni oraz stanu technicznego budynku. Wskazane też zostało, że ww. elementy budynku zostały wybudowane nielegalnie, z wykorzystaniem ściany domu należącego do skarżącego, dlatego też posiada on interes prawny w tym, aby żądać sprawdzenia legalności działania właściciela sąsiedniej działki. Organ w tym stanie faktycznym winien zatem albo wszcząć postępowanie z urzędu i wydać decyzję merytoryczną lub umarzającą postępowanie, albo wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie mógł natomiast załatwić sprawy w trybie unormowanym w dziale VIII k.p.a. Takie działanie organu jest niezasadne i powoduje, że organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Organ wyjaśniał, że w reakcji na pisma skarżącego z dnia 8 czerwca 2021 r. i z dnia 14 lutego 2022 r. inspektorzy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadzili w dniach 23 lutego 2022 r. i 22 kwietnia 2022 r. kontrolę na wskazanej posesji, w trakcie której stwierdzono, że istniejący tam budynek ogrzewany jest za pomocą instalacji centralnego ogrzewania zasilanej z kotła na paliwo stałe - węgiel. W chwili kontroli instalacja pracowała. Podczas kontroli wykonano pomiary komina i objętej wnioskami części budynku. Nie stwierdzono jednak, by jego stan techniczny powodował zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego.
Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych organ pismem z dnia 18 maja 2022 r. (data nadania: 19 maja 2022 r.), znak: [...], poinformował skarżącego o braku podstaw do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego w oparciu o regulacje Pr.bud.
W następstwie powyższego D. P. wniósł do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu ponaglenia organ nadzoru budowlanego II instancji postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2022 r. uznał bezczynność PINB, lecz nie zobligował go, na kanwie art. 37 § 6 pkt 2 lit. "a" k.p.a., do załatwienia tejże sprawy w wyznaczonym terminie, co oznacza, że uznał, iż PINB postąpił prawidłowo, bowiem nie był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej.
Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3500/18, organ podkreślił, że Pr.bud. pozwala na przeprowadzenie czynności wstępnych, które nie są częścią jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i dopiero ustalenia dokonane w oparciu o taką kontrolę mogą uzasadnić wszczęcie postępowania administracyjnego, jeżeli pojawią się chociażby wątpliwości co do przestrzegania przepisów Prawa budowlanego lub naruszenia tych przepisów. W ocenie PINB, skoro po przeprowadzeniu kontroli budynku położonego przy ul. [...] w L., nie powzięto żadnych wątpliwości co do jego legalności lub stanu technicznego, ani też nie stwierdzono jakichkolwiek innych naruszeń Prawa budowlanego, to organ nie był zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego ukierunkowanego na wydanie rozstrzygnięcia znajdującego oparcie we wspomnianym akcie normatywnym, o czym skarżący został poinformowany pismem z dnia 18 maja 2022 r. W niniejszej sprawie nie wystąpiła zatem bezczynność.
Mając na względzie, że przedmiotem skargi jest bezczynność, Sąd na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Inspektor Nadzoru Budowlanego nie można bowiem skutecznie zarzucić bezczynności polegającej na niezałatwieniu wniosków skarżącego z dnia 8 czerwca 2021 r. i z dnia 14 lutego 2022 r.
Na wstępie należy dla porządku wskazać, że ile skarżący jako przedmiot skargi oznaczył w jej wstępnej części bezczynność PINB polegającą na niezałatwieniu jego wniosków z dnia 8 czerwca 2021 r. i z dnia 14 lutego 2022 r., o tyle już w uzasadnieniu skargi, odnosząc się do pierwszego z tych wniosków, oznaczał go datą 6 czerwca 2021 r. Biorąc jednak pod uwagę, że akta sprawy nie zawierają żadnego pisma skarżącego z dnia 6 czerwca 2021 r., a jedynie jego pisma z dnia 8 czerwca 2021 r. i z dnia 14 lutego 2022 r., Sąd ową rozbieżność w oznaczeniu daty pierwszego z tych wniosków uznał za omyłkę i przyjął, że zarzucana organowi przez skarżącego bezczynność dotyczy – zgodnie z petitum skargi i zawartością akt administracyjnych – pism z dnia 8 czerwca 2021 r. i z dnia 14 lutego 2022 r.
Oceniając skargę w pierwszej kolejności pod kątem jej dopuszczalności, należy zauważyć, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie określony w tym przepisie wymóg poprzedzenia skargi ponagleniem został przez skarżącego spełniony. Wprawdzie przekazane Sądowi akta sprawy nie zawierają ponaglenia skarżącego złożonego w sprawie objętej skargą, jednakowoż o uprzednim wniesieniu tego środka świadczy zawarte w aktach postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...], zapadłe na skutek ponaglenia skarżącego i - co więcej - uznające to ponaglenie za uzasadnione. Podkreślić przy tym należy, że o ile powyższe postanowienie potwierdza spełnienie przez skarżącego wymogu art. 53 § 2b p.p.s.a. i tym samym pozwala uznać skargę na bezczynność PINB za dopuszczalną, o tyle stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w tym postanowieniu pozostaje już bez wpływ na ocenę zasadności skargi.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, wskazać należy, że stan bezczynności, zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie VI - uwagi do art. 3, opubl. WK 2016, wraz z powołanym tam orzecznictwem).
Rozpoznawaną skargą zarzucono Inspektor Nadzoru Budowlanego bezczynność w sprawie wniosków skarżącego z dnia 8 czerwca 2021 r. i z dnia 14 lutego 2022 r., w których zwrócił się on o dokonanie kontroli legalności budowy i stanu technicznego budynku mieszkalnego, kotłowni i komina, zlokalizowanych na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w L.. Skarżący domagał się w tej sprawie wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego i wydania stosownej decyzji administracyjnej. Wobec zaś stwierdzenia przez organ braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania, bezczynność organu wywiódł z braku podjęcia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na które skarżący mógłby wnieść zażalenie.
Istota zawisłego przed Sądem sporu sprowadza się zatem do oceny tego, czy Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobowiązany do wszczęcia, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego we wskazanej sprawie, a także, czy wobec stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania, na organie tym ciążył obowiązek wydania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia przewidzianego w art. 61 § 1 k.p.a.
Dokonując oceny tej kwestii wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że w art. 61 § 1 k.p.a. ustawodawca zadeklarował obowiązywanie w procedurze administracyjnej jurysdykcyjnej zasady skargowości i oficjalności. Zgodnie bowiem z tym przepisem, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten rozgranicza więc dwa tryby postępowania: wszczętego z urzędu i na żądanie strony.
W niniejszej sprawie skarżący w skierowanych do PINB wnioskach kwestionował zarówno legalność budowy obiektów znajdujących się na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w L., jak i legalność ich użytkowania. W przypadku uznania zarzutów skarżącego za zasadne, organ nadzoru budowlanego – w zależności od charakteru stwierdzonych nieprawidłowości – zobowiązany byłby zatem wszcząć w tej sprawie postępowanie alternatywnie: na podstawie art. 48 Pr.bud. (w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej), na podstawie art. 50 i 51 Pr.bud. (w przypadku stwierdzenia wykonania robót budowlanych z naruszeniem prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych), bądź tez na podstawie art. 66 Pr.bud. (w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w obiekcie budowlanych wynikających z jego niewłaściwego utrzymania lub użytkowania). W każdym jednak z tych przypadków postępowanie organu nadzoru budowlanego mogłoby zostać wszczęte jedynie z urzędu, o czym przesądza odpowiednio art. 53a ust. 1 Pr.bud. (w odniesieniu do postępowań uregulowanych przepisami art. 48 i art. 50-51 Pr.bud.) i art. 72a Pr.bud. (w odniesieniu do postępowania z art. 66 Pr.bud.). Przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a., ograniczając możliwość wszczęcia postępowania we wskazanych w nich sprawach wyłącznie na zasadzie oficjalności.
Ograniczeniem tym organ nadzoru budowlanego jest natomiast prawnie związany, co oznacza, że nie może prowadzić postępowania na wniosek strony w sprawach wskazanych w ww. przepisach. Jeżeli bowiem przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (por. wyroki WSA w Białymstoku: z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 559/19; opubl. w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się także, że jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź z urzędu, to organ jest związany tymi postanowieniami, ma bowiem obowiązek przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 1936/16, opubl. w CBOSA).
W konsekwencji, mając na uwadze, że z treści art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud. wprost wynika, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych lub w sprawie prawidłowości użytkowania obiektów budowlanych, może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, to tym samym wnioski skarżącego z dnia 8 czerwca 2021 r. i z dnia 14 lutego 2022 r., nie mogły zobowiązywać organu do wszczęcia postępowania w sprawie nimi objętej, a jedynie mogły stanowić sygnał dla organu do zbadania, czy nie zaistniała podstawa do wszczęcia odpowiedniego postępowania w tej sprawie z urzędu. Z wyjaśnień organu jednakże wynika, że w wyniku podjętych przez niego czynności kontrolnych nie stwierdzono, by budynek mieszkalny wraz z kotłownią i kominem, zlokalizowany na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w L., naruszał prawo i tym samym wymagał ingerencji tego organu.
W takiej sytuacji skarżący nie może skutecznie żądać od PINB wszczęcia postępowania, albowiem taką możliwość odbierają mu przepisy art. 53a i art. 72a Pr.bud. Jeżeli skarżący, pomimo podjęcia przez PINB w reakcji na jego zgłoszenie czynności kontrolnych, nie zgadza się z wnioskami organu przyjętymi w wyniku tych czynności, może domagać się inicjatywy prokuratora w tym zakresie, który jako organ ochrony prawa, ma uprawnienia do wymuszenia wszczęcia postępowania w trybie nadzoru, bądź też może domagać się interwencji organu przełożonego nad PINB. Jedynie w ten sposób możliwe jest wymuszenie prawidłowego działania organów nadzoru budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1194/22, Lex nr 3409872).
Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażanego w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego (w tym w powołanych w skardze wyrokach WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1220/21 i VII SA/Wa 1222/21 oraz wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po 864/21), że skoro art. 53a ust. 1 oraz art. 72a Pr.bud. nie stanowią, że postępowania prowadzi się "wyłącznie z urzędu", to nie można obywatela pozbawiać prawa dochodzenia jego praw do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Zgodnie z powszechnie przyjętą techniką legislacyjną ustawodawca powinien co do zasady unikać wyrażeń podkreślających jedynie już wyrażoną myśl, a zatem stanowiących swoiste powtórzenia i służących podkreśleniu (wyeksponowaniu) myśli już wcześniej wyrażonej. Z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej’ (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) wynika wprost, że przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą (§ 5), tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6), a także nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm (§ 11). W rezultacie trudno było oczekiwać od prawodawcy, że do jednoznacznego stwierdzenia w art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud. "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu", konieczne było dodanie określenia typu: "wyłącznie", "jedynie", "tylko", które nie mają już charakteru informacyjno-legislacyjnego, lecz stanowią element wartościujący i akcentujący już wyrażoną myśl.
W świetle powyższego należy uznać, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianych przepisów wskazują, że postępowania objęte dyspozycją przepisów art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud., prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu.
Nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że do wszczęcie w przedmiotowej sprawie postępowania (choćby z urzędu) PINB obowiązany był już tylko z tego powodu, że ocena zasadności jego wniosków wymagała podjęcia przez ten organ czynności kontrolnych w sprawie obiektów zlokalizowanych na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w L., co skarżący utożsamia z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Odnosząc się do tego argumentu należy podzielić stanowisko wyrażone w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3500/18 (Lex nr 3019821), iż postępowanie uregulowane przepisami Pr.bud. pozwala organom nadzoru budowlanego na podejmowanie czynności wstępnych, obejmujących, stosownie do art. 84a ust. 1 tej ustawy, kontrolę przestrzegania i stosowania jej przepisów. Zgodnie z art. 84 i art. 84a Pr.bud. do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego nie mają prawa ingerować w sposób władczy. Tym samym ustawa Pr.bud. pozwala na przeprowadzenie czynności wstępnych, które nie są częścią jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i dopiero ustalenia dokonane w oparciu o taką kontrolę mogą uzasadnić wszczęcie postępowania administracyjnego, jeżeli pojawią się chociażby wątpliwości co do przestrzegania przepisów Pr.bud. lub naruszenia tych przepisów.
Wbrew zarzutom skargi, organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności również na tej podstawie, że nie znajdując podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskami skarżącego, organ ten nie wydał na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wprost zatem nawiązuje do "żądania strony" o którym mowa w art. 61 k.p.a., a wiec brak jest podstaw do jego zastosowania w sprawie, w której ewentualne postępowanie nie realizuje zasady skargowości (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 495/21). Innymi słowy, gdy postępowanie może być wszczęte wyłączenie z urzędu (jak w przypadku postępowania, którego wszczęcia domagał się skarżący), to brak jest podstaw do żądania od organu wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie jego wszczęcia w sytuacji, gdy organ nie widzi podstaw ku wszczęciu postępowania z urzędu. Organ nie może bowiem wydać postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania "samemu sobie". Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 1 grudnia 2021 r, sygn. akt II SAB/Bd 89/21, Lex nr 3304931; z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bd 47/21, Lex nr 3336011; z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 56/22, Lex nr 3370133; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt VII SAB/Wa 96/22, Lex nr 3413513; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 442/21, LEX nr 3242024).
Zatem w sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do wszczęcia postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, w tym któregokolwiek z postępowań objętych przepisami art. 53a ust. 1 i art. 72a Pr.bud., o braku podstaw do prowadzenia postępowania organ jedynie zawiadamia podmiot sygnalizujący w piśmie o charakterze informacyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1194/22, Lex nr 3409872). W niniejszej sprawie czynność ta został natomiast przez PINB dokonana pismem z dnia 18 maja 2022 r. (k. 66-67 akt adm.).
Podsumowując stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie PINB, po przeprowadzeniu kontroli obiektów, których legalność skarżący kwestionował w pismach z dnia 8 czerwca 2021 r. i z dnia 14 lutego 2022 r., uznał, że obiekty te pozostają zgodne z obowiązującymi przepisami i nie wymagają interwencji, wystarczającym działaniem organu było poinformowanie skarżącego pismem o stwierdzonym braku podstaw do wszczęcia postępowania, zaś skargę na bezczynność organu należało w tych okolicznościach uznać za niezasadną.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.