II SAB/Lu 117/26

II SAB/Lu 117/26 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2026-07-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska
Brygida Myszyńska-Guziur /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Gapski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1907
art. 11 ust. 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust 1-4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Ostrowska Sędzia WSA Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2026 r. sprawy ze skargi F. W. w L. na bezczynność M. P. K. - L. – spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje M. P. K. - L. – spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. do rozpoznania wniosku F. W. w L. z dnia 9 stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa; III. zasądza od M. P. K. - L. – spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na rzecz F. W. w L. kwotę 100 (sto) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 9 stycznia 2025 r. F. W. z siedzibą w L. (dalej jako "fundacja", "skarżąca") zwróciła się do M. P. K. – L. - spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (dalej również jako "spółka") o udostępnienie treści uchwał Rady Nadzorczej nr [...], [...], [...], dotyczących celów zarządczych, na wskazany adres elektroniczny.
W odpowiedzi na wniosek, 23 stycznia 2025 r. spółka udostępniła skarżącej uchwały Rady Nadzorczej nr [...] i [...] oraz uchwałę nr [...] z zanonimizowanymi fragmentami. Anonimizacją objęto dane, które w ocenie spółki nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają ujawnieniu z uwagi na dyspozycję art. 11 ust. 1. ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1907 ze zm.).
W odpowiedzi na powyższe, w wiadomości z 24 stycznia 2025 r. fundacja podniosła, że przytoczony przez spółkę przepis nie przesądza o braku jawności informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania. Oznacza on jedynie, że dane te nie muszą być publikowane w BIP i mogą podlegać ochronie danych osobowych lub tajemnicy przedsiębiorstwa. Jeśli jednak spółka uznała, że dane te podlegają ochronie, powinna wszcząć postępowanie administracyjne. Fundacja ponowiła wniosek w zakresie, w jakim nie przesłano odpowiedzi.
W piśmie z 7 lutego 2025 r. spółka podzieliła stanowisko fundacji w zakresie twierdzenia, że wnioskowane dane, z wyłączeniem informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, są jawne, nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy przedsiębiorstwa i są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej.
W ocenie spółki, fundacja błędnie interpretuje art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, wnioskując, że nie przesądza on o braku jawności tych danych. Skoro bowiem ustawodawca we wskazanym przepisie przesądził, że nie podlegają publikacji (ujawnieniu) informacje dotyczące celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, oczywistym jest, iż nie stanowią one informacji publicznej. W konsekwencji, nie podlegają one udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (w trybie wnioskowym). Z uwagi na powyższe, spółka udostępniła uchwałę nr [...] wyłączając jawność informacji niepodlegających udostępnieniu. Skoro zaś żądane we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej, to zdaniem spółki, brak jest jakichkolwiek przesłanek do wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
17 kwietnia 2026 r. fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność spółki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 9 stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Domagała się zobowiązania spółki do rozpoznania wniosku z 9 stycznia 2025 r. i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi fundacja podniosła, że spółka udostępniła skany żądanych uchwał jednak bez załączników, które zawierały sprawozdanie z wykonania celów zarządczych. Ponadto, uchwałę nr [...] poddano anonimizacji w zakresie celów zarządczych, argumentując, że informacje te nie stanowią informacji publicznej z uwagi na treść art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, który to przepis w ocenie fundacji nie znajduje zastosowania w sprawie. Skarżąca podkreśliła, że w Biuletynie Informacji Publicznej dotyczącym spółki informacje dotyczące celów zarządczych nie są publikowane. Fundacja nawiązała do orzeczenia w sprawie II SAB/Lu 135/25.
W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W ocenie spółki, skarga w istocie nie zmierza do wykazania bezczynności spółki w rozpoznaniu wniosku z 9 stycznia 2025 r., lecz stanowi polemikę z jej stanowiskiem co do możliwości udostępnienia żądanych informacji.
Spółka argumentowała, że w sprawie nie doszło do bezczynności, bowiem pismem z 23 stycznia 2025 r. udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącej poprzez udostępnienie uchwał z wyłączeniem fragmentów, które nie stanowią informacji publicznej. Następnie, w piśmie z 7 lutego 2025 r., spółka szczegółowo wyjaśniła podstawy prawne odmowy udostępnienia żądanych informacji w pełnym zakresie. Spółka konsekwentnie podkreślała, że informacje dotyczące celów zarządczych w spółce nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec czego brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 tej ustawy. W tym stanie sprawy, zdaniem spółki, nie sposób przyjąć, że pozostawała ona bierna lub uchylała się od rozpoznania wniosku fundacji. Uzupełniająco spółka wskazała, że w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Spółka działała terminowo, konsekwentnie oraz w granicach obowiązujących przepisów, przedstawiając uzasadnione stanowisko w sprawie.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm; dalej jako: "p.p.s.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ spółka dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 9 stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Na gruncie ustawy z 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") bezczynność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten w ustawowym terminie nie podjął żadnej z czynności przewidzianych w ustawie, tj.: nie udostępnił informacji w sposób i formie zgodnej z żądaniem wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia albo umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie powiadomił wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i nie wskazał w jaki sposób lub w jakiej formie może być ona udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.)
Dla uwzględnienia skargi na bezczynność w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej koniecznym jest także stwierdzenie, że w odniesieniu do danego wniosku spełnione są kumulatywnie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że M. P. K. - L. - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. jako osoba prawna, w której Gmina L. posiada pozycję dominującą, jest obowiązana do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jak wynika z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącej spółki, Gmina L. jest właścicielem całości udziałów w spółce. Warunek posiadania pozycji dominującej należy natomiast intepretować w zgodzie z ustawą z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2025 r., poz. 1714). W ocenie sądu nie budzi zatem wątpliwości, że w sprawie spełnione są przesłanki podmiotowe konieczne dla stwierdzenia obowiązku udostępnienia informacji publicznej.
Odnosząc się do zakresu przedmiotowego rozpatrywanego wniosku, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej ma miejsce nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany w ogóle nie odpowiada na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również wtedy, gdy podmiot ten błędnie przyjmuje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i jej nie udostępnia, co w konsekwencji - po upływie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - prowadzi do bezczynności tego podmiotu. W takim przypadku sąd administracyjny rozpoznający skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, dokonuje oceny prawidłowości uznania przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a w konsekwencji rozstrzyga czy podmiot ten prawidłowo rozpoznał wniosek o udostępnienie informacji publicznej czy też pozostaje on bezczynny, co stanowi podstawę do nałożenia obowiązków określonych w art. 149 § 1-2 p.p.s.a.
Okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest kwalifikacja informacji dotyczących celów zarządczych w spółce, wagi tych celów oraz kryteriów ich realizacji i rozliczania pod kątem podlegania tych informacji udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, w ocenie spółki żądanie fundacji nie dotyczy informacji publicznej, gdyż jawność informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów oraz kryteriów ich realizacji i rozliczania jest wyłączona na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Wnioskodawca stoi natomiast na stanowisku, że żądane informacje posiadają przymiot informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na gruncie u.d.i.p., a wskazany przez spółkę przepis przesądza jedynie o tym, że nie są one publikowane w BIP i mogą podlegać ochronie danych osobowych lub tajemnicy przedsiębiorstwa.
W tym stanie sprawy należało stwierdzić, że stanowisko spółki opiera się na wadliwej wykładni art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z 18 grudnia 2025 r. sygn. II SAB/Lu 135/25, gdzie wskazano, że art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami reguluje ustawowy tryb udostępniania wskazanych tam projektów uchwał i samych uchwał w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego (pkt 1 i 2) wraz z uzasadnieniami tych aktów (pkt 3 i 4). Z zawartej w tym przepisie normy prawnej wynika wprost, że dokumenty te muszą być publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych i są one z woli ustawodawcy jawne. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że ukształtowana nim norma prawna ma charakter zarówno proceduralny, jak i materialny. Do niebudzącego wątpliwości ustalenia treści tej normy prawnej niezbędne jest odwołanie się do rezultatu wykładni celowościowo-funkcjonalnej, co oznacza, że w procesie interpretacji tej normy zasadnicze znaczenie ma cel całej regulacji, którym jest jawność zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego w spółce, w stosunku do której podmiot określony w art. 1 ust. 1 tej ustawy posiada uprawnienia takie jak przedsiębiorca dominujący w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Celowi temu służy obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej - na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych - wskazanych wyżej uchwał oraz ich projektów wraz z uzasadnieniami. Ustawowy obowiązek stosowania tego trybu publikacji zawiera wyłączenie w zakresie niestosowania tego trybu publikacji do informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania. Wyłączenie to nie prowadzi więc do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji (art. 61 ust.1-3 Konstytucji).
W świetle powyższego należy stwierdzić, że informacje dotyczące celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, niewątpliwie nie podlegają obowiązkowi ich publikacji z mocy prawa w Biuletynie Informacji Publicznej, jednakże nie tracą one charakteru informacji publicznej, jak też - co do zasady – nie jest wyłączona możliwość ich udostępniania w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić więc należy, że ewentualne ograniczenie prawa do uzyskania informacji w zakresie celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami - ustalonych przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej - jest dopuszczalne jedynie w przypadku spełnienia przesłanek określonych w przepisie art. 5 ust.1-4 u.d.i.p., co wymaga wydania decyzji w trybie przewidzianym w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skoro więc spółka takiej decyzji nie wydała, to dopuściła się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku fundacji z 9 stycznia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W tym stanie sprawy, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd zobowiązał spółkę do załatwienia wniosku fundacji w terminie 14 dni od dnia zwrotu doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (punkt I wyroku).
Jednocześnie Sąd nie stwierdził istnienia dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II wyroku sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). W niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. Należy bowiem uwzględnić, że spółka z zachowaniem ustawowego terminu, udzieliła fundacji informacji w zakresie jaki uznała za właściwy, na bieżąco odpowiadała także na dalszą korespondencję pochodzącą od fundacji.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).