Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SAB/Lu 117/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SAB/Lu 117/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Jacek Czaja
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 161 par 1 pkt 3, art. 149 par 1 pkt 3, par 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 13, art. 14, art. 16, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi J. K.-S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez L. W. K. Z. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje L. W. K. Z. w L. do załatwienia wniosku z 1 lipca 2025 r. w zakresie udostępnienia programu robót budowlanych; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania L. W. K. Z. w L. do załatwienia pozostałych żądań zawartych w punkcie pierwszym wniosku z 1 lipca 2025 r.; III. stwierdza, że bezczynność Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie w zakresie punktu pierwszego wniosku z 1 lipca 2025 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie na rzecz skarżącej J. K.-S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 26 czerwca 2025 r. J. K. (skarżąca) zażądała od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. (organ) udostępnienia następujących informacji i dokumentów dotyczących zadania pn. "Remont zabytkowych krypt kościelnych z przystosowaniem do stworzenia przestrzeni wystawowej w Kościele rzymskokatolickim pw. [...] we W.", realizowanego w Kościele pw[...] we W.:
1) kopii decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczącej prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków w ramach tego zadania.
2) kopii decyzji pozwolenia na budowę dla tego zadania lub informacji, czy Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał pozytywną opinię lub inne wymagane prawem uzgodnienie niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę dla tego projektu, wraz z datą wydania takiej opinii/uzgodnienia.
3) kopii dokumentu (decyzji, postanowienia lub innego pisma) o wstrzymaniu prac budowlanych/konserwatorskich wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do przedmiotowego zadania.
W odpowiedzi na wniosek organ w piśmie z 30 czerwca 2025 r. wskazał, co następuje:
1) odnośnie do przesłania decyzji dotyczącej prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w załączeniu przekazał zanonimizowaną kopię decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z 26 czerwca 2025 r., znak: [...], orzekającą o wydaniu pozwolenia Parafii rzymskokatolickiej pw[...] we W., ul. [...], [...], na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku - na remont krypt pod kościołem pw[...] we W., budowę zewnętrznego dojścia do krypt, wykonanie instalacji elektrycznej i teletechnicznej oraz węzła ciepłowniczego w kryptach, realizowaną na terenie nieruchomości nr [...] przy ul. [...] we W., w obszarze klasztornego zespołu popaulińskiego, wpisanego do rejestru zabytków woj. lubelskiego pod nr rejestru zabytków [...];
2) odnośnie do przekazania kopii decyzji pozwolenia na budowę dla tego zadania, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wskazał, że nie jest organem właściwym do wydania decyzji pozwolenia na budowę, nie posiada również kopii decyzji pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Odnośnie do wydania pozytywnej opinii lub innych wymaganych prawem uzgodnień niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wydał wspomnianą decyzję z 26 czerwca 2025 r., [...];
3) odnośnie do przekazania kopii dokumentu (decyzji, postanowienia lub innego pisma) o wstrzymaniu prac budowlanych/konserwatorskich wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w odniesieniu do przedmiotowego zadania, wskazał, że nie wydawał decyzji, postanowienia lub innego pisma o wstrzymaniu prac budowlanych/konserwatorskich w odniesieniu do przedmiotowego zadania.
W kolejnym wniosku z 1 lipca 2025 r. skarżąca podziękowała organowi za udostępnione informacje. Jednocześnie podniosła, że w przestrzeni publicznej, w tym w lokalnych mediach (np. w artykule z 22 maja 2025 r. w Super Tygodniu), pojawiły się informacje, że "Prace nad projektem zostały jednak wstrzymane", a jako przyczynę wskazano, że "pomimo trzech miesięcy rozmów, nie udało nam się dojść do porozumienia z konserwatorem zabytków, który pozostaje nieugięty w kwestii zaproponowanego przez nas rozwiązania". W związku ze sprzecznością między doniesieniami medialnymi a oficjalnym stanowiskiem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków skarżąca zażądała ustosunkowania się do tych doniesień publicznych oraz wyjaśnienia, dlaczego w przestrzeni publicznej pojawiły się informacje o wstrzymaniu prac z powodu braku porozumienia z Konserwatorem Zabytków, skoro organ nie wydał decyzji o wstrzymaniu.
Ponadto, w świetle przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skarżąca zażądała wyjaśnienia czy roboty budowlane i konserwatorskie przy zabytku wpisanym do rejestru (nr [...]), takie jak przykładowo wymienione przez nią w punktach od 1 do 11 wniosku mogłyby ewentualnie być prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków?
Skarżąca w tym samym piśmie wniosła również o udostępnienie następujących informacji publicznych, w formie elektronicznej na adres e-mail: [...]:
1) kopii wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku w odniesieniu do zadania pn. "Remont zabytkowych krypt kościelnych z przystosowaniem do stworzenia przestrzeni wystawowej w kościele rz.-kat. pw[...] we W." wraz ze wszystkimi załącznikami, w szczególności z:
• projektem architektoniczno-budowlanym,
• programem robót budowlanych,
• dokumentem potwierdzającym posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do zabytku,
• potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej,
• wszelkim pełnomocnictwem, jeśli dotyczy,
2) kopii wszelkich ustaleń i uzgodnień szczegółowych rozwiązań materiałowych i technicznych, o których mowa w warunkach decyzji [...], dotyczących remontu krypt, budowy dostępu zewnętrznego oraz instalacji wewnętrznych (elektrycznych, telekomunikacyjnych, węzła cieplnego),
3) kopii decyzji na pozwolenie o prowadzenie prac archeologicznych, o której mowa w decyzji [...] (pkt 3 warunków) wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jest to odrębne, obowiązkowe pozwolenie, które jest kluczowe dla legalności prowadzonych prac ziemnych,
4) kopii wszystkich innych decyzji wydanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie tego remontu, w tym wszelkich decyzji dotyczących odbiorów częściowych i końcowych robót, zaleceń pokontrolnych, czy też decyzji o nałożeniu kar pieniężnych.
W odpowiedzi na powyższe pismo organ w piśmie z dnia 7 lipca 2025 r. wyjaśnił, że nie autoryzował informacji, które pojawiły się w przestrzeni publicznej, nie ponosi też za nie odpowiedzialności. Następnie zacytował art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1292 ze zm.), wskazując, że interpretacja przepisów prawa nie stanowi informacji publicznej udostępnianej przez organ na wniosek.
Następnie w piśmie z 8 lipca 2025 r. organ wskazał, że:
1) wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wraz z załącznikami stanowi postulat wszczęcia postępowania administracyjnego i dołączone doń dokumenty nie mają waloru informacji publicznej, dlatego jako takie nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej,
2) nie dokonywał żadnych ustaleń i uzgodnień szczegółowych rozwiązań materiałowych i technicznych, o których mowa w warunkach decyzji [...], dotyczących remontu krypt, budowy dostępu zewnętrznego oraz instalacji wewnętrznych (elektrycznych, telekomunikacyjnych, węzła cieplnego),
3) nie wydał dotychczas decyzji na prowadzenie prac archeologicznych, o których mowa w warunkach decyzji z 26 czerwca 2025 r., znak: [...] (pkt 3 warunków decyzji),
4) nie wydał decyzji w przedmiocie tego remontu, w tym decyzji dotyczących częściowych lub końcowych robót, zaleceń pokontrolnych, czy o nałożeniu kar pieniężnych.
W piśmie z 14 lipca 2025 r. skarżąca podniosła, że stanowisko, zgodnie z którym wskazane dokumenty nie mają waloru informacji publicznej, jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa oraz ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. Wojewódzkie Sądy Administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie orzekają, że akta sprawy administracyjnej, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r, IV SA/Wa 790/07; wyrok NSA z 11 maja 2006 r, II OSK 812/05; wyrok WSA w Krakowie z 28 marca 2011 r., II SAB/Kr 13/11). Zatem pozwolenia budowlane i stanowiące ich integralną część projekty budowlane (zgodnie z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego), są informacją publiczną.
W odpowiedzi na powyższe, organ w piśmie z 24 lipca 2025 r. wyjaśnił, że wnioskowany zakres informacji, tj.:
- wniosek;
- dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku,
- potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej,
- pełnomocnictwo
nie są dokumentami urzędowymi - w szczególności nie są treścią aktu administracyjnego i innym rozstrzygnięciem. Nie stanowią zatem informacji publicznej i jako takie nie mogą zostać udostępnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W pozostałym zakresie, tj. żądania udostępnienia projektu architektoniczno- budowlanego w żądanej formie elektronicznej, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] poinformował, że przedmiotowa informacja publiczna nie może zostać udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Ze względu na trudności techniczne, spowodowane brakiem możliwości sporządzenia kopii rysunków wykonanych w formacie większym niż A3, konieczność wykonania kopii projektu, zanonimizowania danych osobowych oraz zeskanowania projektu, kopia projektu zostanie udostępniona w terminie do 14 września 2025 r. zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W piśmie z 25 lipca 2025 r. skarżąca, powołując się na liczne wyroki sądów administracyjnych, wskazała, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub posiadana przez władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także akty i dokumenty wytworzone w związku z wykonywaniem tych zadań. Akta sprawy w postępowaniu administracyjnym, w tym wnioski inicjujące to postępowanie, są wytworzone w związku z wykonywaniem zadań publicznych. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy administracyjnej, w tym pisma stron, stanowią informację publiczną.
Według skarżącej proponowany termin niemal 2 miesięcy (od 24 lipca do 14 września), jest nadmiernie długi i świadczy o nieuzasadnionej bezczynności, wskazując na sztuczne wydłużanie terminu udostępnienia informacji. W dobie powszechnej cyfryzacji i dostępności profesjonalnego sprzętu biurowego (w tym skanerów wielkoformatowych) oraz oprogramowania do anonimizacji danych, takie trudności powinny być minimalizowane. Brak odpowiednich warunków technicznych do realizacji ustawowego obowiązku udostępniania informacji publicznej w rozsądnym terminie leży po stronie organu i nie może obciążać wnioskodawcy.
Skarżąca ponowiła żądanie udostępnienia w formie elektronicznej na adres e-mail: [...] następujących informacji publicznych: kopii wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, który został złożony do Państwa Urzędu w dniu 26 czerwca 2025 r. w odniesieniu do zadania pn. "Remont zabytkowych krypt kościelnych z przystosowaniem do stworzenia przestrzeni wystawowej w kościele rz.-kat. pw. [...] we W." wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym projektem architektoniczno-budowlanym ("wnoszę o udostępnienie tego dokumentu w możliwie najszybszym terminie, nie dłuższym niż jest to absolutnie niezbędne do anonimizacji i skanowania, uwzględniając postęp technologiczny"), programem robót budowlanych, dokumentem potwierdzającym posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej i wszelkim pełnomocnictwem, jeśli dotyczy.
W odpowiedzi na powyższe, organ przy piśmie z 31 lipca 2025 r. przekazał w załączeniu:
- kopię wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku,
- pełnomocnictwo udzielone przez Parafię rzymskokatolicką pw[...] we W.,
- potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 82 zł za wydanie pozwolenia,
- potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 17 zł za pełnomocnictwo.
Odnośnie do dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, zgodnie z art. 220 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), Konserwator wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli:
1) znane są one organowi z urzędu;
2) możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie:
a) posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych,
b) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności pod miotów realizujących zadania publiczne,
c) wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,
d) przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych).
Ze względu na powyższe, do wniosku z 26 czerwca 2025 r. nie dołączono dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku.
W skardze na bezczynność i przewlekłość postępowania Konserwatora skarżąca wniosła o:
1) stwierdzenie, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...], pozostaje w bezczynności i przewlekłości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskami z dnia 26 czerwca 2025 r. i 1 lipca 2025 r. oraz ponawianymi żądaniami, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia żądanych informacji publicznych, a w szczególności:
• kopii projektu architektoniczno-budowlanego do zadania pn. "Remont zabytkowych krypt kościelnych z przystosowaniem do stworzenia przestrzeni wystawowej w kościele rz.-kat. pw[...] we W." wraz z potwierdzeniem wpływu tego dokumentu do urzędu (np. pieczęć wpływu, wpis w książce korespondencji) w formie niezanonimizowanej,
. kopii programu robót budowlanych do wraz z potwierdzeniem wpływu tego dokumentu do urzędu (np. pieczęć wpływu, wpis w książce korespondencji) w formie niezanonimizowanej,
• kopii pełnomocnictwa z dnia 10 lutego 2025r. złożonego do organu w tej sprawie, w formie niezanonimizowanej,
• kopii wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych z dnia 26 czerwca 2025 r. w formie niezanonimizowanej,
• kopii decyzji [...] z dnia 26 czerwca 2025 r., w formie niezanonimizowanej,
. informacji dotyczącej dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku; jeżeli organ posiada tę informację z urzędu, należy ją udostępnić. Jeżeli dokument fizycznie istnieje w aktach, należy go udostępnić,
. kopii potwierdzeń przelewów z dnia 26.06.2025 r. dotyczących przelewów za pełnomocnictwo oraz decyzję konserwatora w formie niezanonimizowanej.
w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.
3) zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu rażącego naruszenia prawa, wyliczonej jako dziesięciokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, włącznie z wypłatami z zysku, w pierwszym kwartale 2025 r., ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" w wysokości [...] zł, zgodnie z art. 149 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym uiszczonego wpisu od skargi.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że organ nie udostępnił kluczowych załączników do wniosku, takich jak projekt architektoniczno-budowlany oraz program robót budowlanych. Ponadto wskazała, że jeśli organ faktycznie dysponuje informacją o tytule prawnym (bo jest mu znana z urzędu lub z innych rejestrów), to sama ta informacja, jako dotycząca sprawy publicznej (remont zabytku), staje się informacją publiczną. Niezależnie od tego, czy istnieje fizyczny dokument w aktach konkretnego wniosku, czy też informacja ta jest w posiadaniu organu w innej formie (np. w jego ewidencjach), powinna zostać udostępniona na wniosek o informację publiczną.
Skarżąca zarzuciła organowi ponadto brak decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja taka powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. W niniejszej sprawie organ, pomimo wielokrotnych odmów udostępnienia części żądanych dokumentów (w pismach z 8 i 24 lipca 2025 r.), nie wydal decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zamiast tego wysyłał jedynie pisma informujące o odmowie, co stanowi rażące naruszenie prawa.
W ocenie skarżącej, argumentacja organu dotycząca "trudności technicznych" w udostępnieniu projektu architektoniczno-budowlanego nie tylko stanowi pretekst do nieuzasadnionej przewlekłości, ale również świadczy o rażącym zaniedbaniu organu w zakresie zapewnienia odpowiedniej infrastruktury technicznej niezbędnej do realizacji jego ustawowych obowiązków. W dobie powszechnej cyfryzacji organ administracji publicznej ma obowiązek dysponować narzędziami i zasobami umożliwiającymi efektywne i terminowe udostępnianie informacji publicznej. Brak takich warunków, skutkujący niemal dwumiesięcznym opóźnieniem w udostępnieniu kluczowego dokumentu, jest dowodem na systemową nieudolność i brak należytej staranności w organizacji pracy organu, co nie może obciążać wnioskodawcy.
Następnie skarżąca wskazała, że organ, udostępniając kopię pełnomocnictwa, dokonał anonimizacji danych osobowych pełnomocnika (zasłaniając jego imię i nazwisko), uniemożliwiając pełną identyfikację podmiotu repezentującego stronę postępowania. Podobnie, w potwierdzeniach przelewów, w udostępnionym wniosku o wydanie pozwolenia oraz decyzji z dnia 26 czerwca 2025 r., zanonimizowano wszystkie dane osobowe oraz pozostałe treści. Wniosek o wydanie pozwolenia na prace przy zabytku, pełnomocnictwo do reprezentowania w tej sprawie oraz wydana decyzja stanowią integralną i nierozerwalną całość z wykonywaniem zadania publicznego przez organ. Zadanie to polega na ochronie dziedzictwa kulturowego i zarządzaniu procesami administracyjnymi z tym związanymi. Informacja o tym, kto jest stroną takiego postępowania i kto ją reprezentuje, wraz z pozostałymi treściami jest kluczowa dla pełnej transparentności i możliwości kontroli społecznej nad działaniami władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, twierdząc, że niedopuszczalne jest jednoczesne wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania organu, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
W piśmie z 18 września 2025 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty i żądania.
W piśmie z 2 października 20205 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew stanowisku Konserwatora, dopuszczalne jest jednoczesne wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania organu. W myśl art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w jednej sprawie mogą wystąpić zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłość jego postępowania. Bezczynność, w myśl tego przepisu, ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie (pkt 1), zaś przewlekłość – gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Skarżąca zatem w skardze mogła zarzucić organowi zarówno bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku w terminie, jak i przewlekłość postępowania polegającą na prowadzeniu go dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należy wskazać, że jest ona częściowo zasadna w zakresie zarzutu bezczynności postępowania. Organ dopuścił się bowiem bezczynności w załatwieniu niektórych żądań zawartych we wniosku skarżącej z dnia 1 lipca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei zarzut przewlekłości postępowania Sąd uznał za niezasadny.
W sprawie bezsporne jest, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanych przez skarżącą informacji jako organ administracji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a żądane informacje mają status informacji publicznych jako dotyczące realizacji zadania z wykorzystaniem środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d/ u.d.i.p.).
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznych, że dana informacja nie jest informacją publiczną, że organ lub podmiot obowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Bezczynność podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma zatem miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Dla uporządkowania wywodu i w związku z tym, że wnioski skarżącej z 26 czerwca 2025 r. oraz z 1 lipca 2025 r. obejmowały wiele żądań, Sąd poniżej odniesie się do każdego z nich.
Po pierwsze, Sąd nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że organ w terminie, tj. 30 czerwca 2025 r. udostępnił skarżącej wszystkie informacje objęte wnioskiem z 26 czerwca 2025 r., w tym kopię decyzji z 26 czerwca 2025 r., znak: [...], orzekającej o wydaniu pozwolenia Parafii rzymskokatolickiej pw[...] we W., ul. [...], [...], na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku - na remont krypt pod kościołem pw[...] we W., budowę zewnętrznego dojścia do krypt, wykonanie instalacji elektrycznej i teletechnicznej oraz węzła ciepłowniczego w kryptach, realizowaną na terenie nieruchomości nr [...] przy ul. [...] we W., w obszarze klasztornego zespołu popaulińskiego, wpisanego do rejestru zabytków woj. lubelskiego pod nr rejestru zabytków [...] Udostępniając kopię decyzji, organ zanonimizował imię i nazwisko pełnomocnika podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji, co zakwestionowała skarżąca, jednak Sąd nie podziela stanowiska skarżącej odnośnie do obowiązku udostępnienia dokumentu niezanonimizowanego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 17 marca 2023 r., III OSK 2530/17, zgodnie z którym zanonimizowanie części żądanej informacji nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy zanonimizowana informacja nie jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, a pojawia się niejako "przy okazji" udostępnienia żądanej informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Anonimizacja możliwa jest przy jednoczesnym zachowaniu walorów informacyjnych udostępnionych danych w zakresie istotnym dla wnioskodawcy. W niniejszej sprawie, zważywszy na skalę anonimizacji (jedynie dane osobowe pełnomocnika inwestora) ten walor informacyjny niewątpliwie został zachowany.
Po drugie, co się tyczy wniosku o ustosunkowanie się do informacji "z przestrzeni publicznej, w tym z lokalnych mediów", to zaznaczyć należy, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie obejmuje stanowisk organu wobec doniesień medialnych, zresztą organ odpowiedział skarżącej, że nie ma wpływu na treść tych informacji. Jeżeli zaś chodzi o żądanie wyjaśnienia, czy roboty budowlane i konserwatorskie przy zabytku wpisanym do rejestru (nr [...]), takie jak przykładowo wymienione w punktach od 1 do 11 wniosku mogłyby ewentualnie być prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, organ zasadnie wskazał, że obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej nie jest objęta wykładnia przez organ przepisów obowiązującego prawa.
Po trzecie, organ już 8 lipca 2025 r., a zatem w terminie, udzielił skarżącej odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 2, 3 i 4 wniosku z 1 lipca 2025 r.
Po czwarte, jeżeli chodzi o żądania zawarte w punkcie pierwszym wniosku z 1 lipca 2025 r., to należy zaznaczyć, że organ udostępnił skarżącej w dniu 31 lipca 2025 r. kopię wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, kopię dokumentu pełnomocnictwa oraz kopie potwierdzeń uiszczenia opłat skarbowych w wersjach zanonimizowanych. W ocenie Sądu udostepnienie informacji w tych wersjach było prawidłowe z powodów wyżej wskazanych. Jak już podniesiono, zanonimizowanie części żądanej informacji nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy zanonimizowana informacja nie jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, a pojawia się niejako "przy okazji" udostępnienia żądanej informacji publicznej. Tutaj ponownie, zważywszy na skalę anonimizacji (jedynie dane osobowe pełnomocnika inwestora) ten walor informacyjny niewątpliwie został zachowany. Sąd nie znalazł w związku z tym podstaw do zobowiązania organu do udostępnienia żądanych informacji w wersji niezanonimizowanej.
Po piąte, w punkcie pierwszym wniosku zawarto ponadto żądanie udostępnienia dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do zabytku, na które to żądanie organ odpowiedział, że takiego dokumentu do wniosku nie dołączono. Sąd uznał, że nie ma podstaw do zobowiązania organu do udostępnienia tej informacji, ponieważ żądanie skarżącej wyraźnie dotyczyło "dokumentu" nie zaś – jak twierdzi w skardze – informacji na temat tego tytułu prawnego. Co do dokumentu organ informacji udzielił.
Po szóste, wniosek z 1 lipca 2025 r. zawierał również żądanie udostępnienia programu robót budowlanych, do którego organ się nie ustosunkował, dlatego Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W pozostałym zakresie Sąd, uznając, że organ – wprawdzie po terminie, ale wywiązał się z obowiązku załatwienia pozostałych żądań zawartych w punkcie 1 wniosku z 1 lipca 2025 r., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia tych informacji jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt II sentencji wyroku).
Po siódme, w zakresie żądania udostępnienia projektu architektoniczno-budowlanego organ wyznaczył nowy termin udostępnienia tej informacji na okres do 14 września 2024 r., a zatem termin niemal dwóch miesięcy, co skarżąca uznała za nieuzasadnioną opieszałość w działaniu organu, a co – w ocenie Sądu – było dopuszczalne i przez organ właściwie umotywowane, o czym niżej.
Sąd uznał, że odnośnie do wyżej wskazanych informacji objętych punktem pierwszym wniosku z 1 lipca 2025 r. organ dopuścił się bezczynności, ponieważ nie ustosunkował się do wniosku o udostępnienie programu robót, zaś pozostałe żądania załatwił w dniu 31 lipca 2025 r., a zatem po upływie czternastodniowego, ustawowego terminu, z wyjątkiem żądania udostępnienia kopii projektu architektoniczno-budowlanego, którą zobowiązał się udostępnić do 14 września 2025 r. Jednocześnie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku).
Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., II SAB/Bk 38/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać, mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację, w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony. Kierując się przedstawionymi kryteriami, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie uwzględniono, że brak terminowego załatwienia wniosku nie wynikał z celowego zaniechania organu, lecz błędnej interpretacji przepisów prawa. Zaistniała w sprawie bezczynność organu z całą pewnością nie była spowodowana lekceważeniem wnioskującej, czy też obowiązujących terminów załatwiania wniosków ani celowym przedłużaniem postępowania. W zaniechaniu organu nie można dostrzec takich cech, które mogłyby stać się podstawą do oceny, że w sprawie doszło do celowego lub uporczywego naruszania praw podmiotowych skarżącej. Bezczynność organu jest wynikiem błędu polegającego na przyjęciu, że dokumenty objęte wnioskiem nie są dokumentami podlegającymi udostępnieniu, nie zaś jego złej woli czy lekceważącego traktowania skarżącej. W świetle powyższego również upływu miesięcznego okresu od daty złożenia wniosku do daty udostępnienia większości objętych wnioskiem informacji, nie sposób uznać za rażące opóźnienie w załatwieniu wniosku.
Z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu organu Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie ma racjonalnych powodów, aby piętnować błędy organu nie mające charakteru rażącego poprzez przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Takie instrumenty powinny być stosowane wyłącznie w przypadku rażącego naruszenia prawa przejawiającego się w istotnym lekceważeniu obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz gdy bezczynność organu wiąże się z naruszeniem wymiernych interesów prawnych skarżącej. Takiego zachowania nie można przypisać organowi w rozpoznawanej sprawie. Zatem w zakresie tego żądania skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).
Sąd oddalił również jako niezasadną skargę na przewlekłość postępowania organu. Owszem, organ pozostawał w bezczynności w zakresie żądań objętych punktem pierwszym wniosku z 1 lipca 2025 r., ponieważ uchybił terminowi ich załatwienia i dlatego w tym zakresie Sąd zarzuty skarżącej podzielił, jednak uwzględnienie skargi na bezczynność nie jest równoznaczne z przypisaniem organowi przewlekłości postępowania. Przewlekłość postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce, gdy organ działa w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny w sytuacji, gdy obiektywnie rzecz biorąc był w stanie podjąć działanie w zdecydowanie krótszym terminie.
Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Sąd zna realia funkcjonowania organów administracji publicznej i uznaje za przekonujące argumenty dotyczące trudności technicznych jako przyczyny przedłużenia terminu załatwienia wniosku skarżącej, w tym braku skanera wielkoformatowego umożliwiającego kopiowanie dokumentów przekraczających rozmiar A3 i związanej z tym konieczności zlecenia wykonania kopii dokumentu podmiotowi zewnętrznemu. Organ zasadnie podniósł, że nie obsługuje wyłącznie jednej strony postępowania, a wykonanie szeregu dodatkowych czynności związanych z organizacją zewnętrznego wykonania kopii dokumentów wymaga czasu, zasobów i koordynacji, co automatycznie wpływa na czas realizacji wniosku. Ponadto skarżąca kierowała do organu kilka pism zawierających wiele żądań. Na każde z tych pism organ odpowiadał. Niezałatwienie żądań skarżącej w terminie nie było spowodowane opieszałością czy wykonywaniem przez organ "czynności pozorowanych", ale błędną interpretacją przepisów regulujących trudną materię, w której stale dochodzi do sporów w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Stąd skargę w tym zakresie Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku).
O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł w pkt V wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.