II SAB/KR 222/21

II SAB/Kr 222/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-02-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Magda Froncisz
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 1473/22 - Wyrok NSA z 2023-10-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. na bezczynność [...] Oddział Terenowy w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Oddział Terenowy w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej wniosku skarżącego z dnia 8 września 2021 r. w zakresie dotyczącym operatów szacunkowych ustalających wartość działek w Strefie Aktywności Gospodarczej w S. II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od [...] Oddział Terenowy w K. na rzecz M. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 października 2021 r. M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w K. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w związku z prowadzonym śledztwem dziennikarskim w sprawie inwestycji, znanej jako Strefa Aktywności Gospodarczej w Siedliskach, którego wyniki publikowane są w czasopiśmie "BOBOWAODNOWA" skarżący złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej, tj. o dostęp do operatów szacunkowych ustalających wartość działek w ww. Strefie. KOWR OT. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w K. dopuścił się bezczynności. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia dostępu do informacji publicznej, wymierzenia kary grzywny w kwocie 1000 zł i zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w K. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w dniu 8 września 2021 r. na skrzynkę poczty elektronicznej dedykowaną informacji publicznej, wpłynął wniosek M. R., w ramach dostępu do informacji publicznej w następującym zakresie: "na podstawie art 2 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zwracam się z wnioskiem o udostępnienie następującej informacji publicznej: operat/operaty szacunkowe ustalające wartość poszczególnych nieruchomości w SAG w Siedliskach, umowy podpisane przez KOWR z autorami ww. operatów." Pismem z dnia 20 września 2021 r. organ udzielił odpowiedzi w zakresie udostępnienia podpisanych umów z rzeczoznawcami, jednocześnie wskazał skarżącemu, iż zgodnie z dyspozycją art. 156 ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który reguluje zasady i tryb dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organu administracji publicznej, jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązana umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Organ wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje odmienny tryb i zasady udostępniania informacji w postaci dostępu do danych zawartych w operacie szacunkowym i stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, określając zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Pismo zostało przekazane do skarżącego w dniu 21 września 2021 r. za pośrednictwem wskazanej przez skarżącego formy komunikacji. W dniu 23 września 2021 r. skarżący wezwał organ, powołując się na orzeczenie WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 roku, sygn. akt IV SAB/Po 212/19, do bezzwłocznego udostępnienia informacji publicznej, poprzez udostępnienie operatów szacunkowych, ustalających wartość poszczególnych nieruchomości w Strefie Aktywności Gospodarczej w Siedliskach lub wydania odmowy udostępnienia ww. dokumentów na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na pismo skarżącego, pismem z dnia 27 września 2021 r., organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 20 września 2021 r. ponownie wskazując na art. 156 ust 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreślając, iż przytaczany przepis reguluje zasady i dostęp do operatów szacunkowych. Podkreślono także, że nie można dochodzić uprawnienia dostępu do operatu szacunkowego z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim przypadku wyłączone.
W dalszej części pisma organ podtrzymał w całości argumentację zawartą w pismach do skarżącego z dnia 20 września 2021 r. oraz 27 września 2021 r. Bezspornym w niniejszej sprawie jest to, iż Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Również nie powinno ulegać wątpliwości, iż operat szacunkowy, który jest dokumentem wyrażającym opinię o wartości nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje KOWR, jest elementem niezbędnym do prowadzenia obrotu nieruchomościami oraz innymi składnikami majątkowymi Skarbu Państwa. Obrót nieruchomościami jest zadaniem publicznym, a tym samym sprawą publiczną, a więc w zdecydowanej większości informacje zawarte w operacie szacunkowym, który sporządza się na cele obrotu nieruchomościami, także posiadają przymiot publiczny, przynajmniej w zakresie takich informacji w operacie, które bezpośrednio dotyczą określenia wartości nieruchomości. W tym miejscu należy zauważyć, że integralną całość stanowi operat wraz z załącznikami, a jako dokument kompletny i wytworzony przez podmiot trzeci, zawierający dane wpływające na określenie wartości nieruchomości, nie powinien podlegać anonimizacji w zakresie informacji dotyczących wyliczenia wartości nieruchomości. W operacie zaś zawarte są również dane dotyczące innych nieruchomości, w szczególności przy zastosowaniu podejścia porównawczego (tak jak w przedmiotowej sprawie), gdzie w treści operatu zamieszcza się także informacje o nr działek porównywanych i ich cenach transakcyjnych (to jest już ustalonych przez strony transakcji, nie cenach z ogłoszeń)- to jest informacje o transakcjach dokonywanych w obrocie działkami przez osoby trzecie, w tym osoby fizyczne, w obrocie prywatnym. Z uwagi na powszechną dostępność systemów identyfikujących działki gruntowe (jak np. serwis geoportal.gov.pl), udostępnienie operatu w całości pozwalałoby na identyfikację, szczególnie osobie zamieszkałej w miejscu położenia porównywanych działek, przez jakie osoby i za jaką cenę zostały sprzedane działki porównywane w operacie. Szczególnie w niniejszej sprawie należy mieć na względnie, że skarżący prowadzi portal internetowy, gdzie dotychczas publikował informacje udzielane przez organ. Trudno jednoznacznie uznać, aby informacje o cenach transakcyjnych sprzedaży działek porównywanych zawarte w operacie stanowiły informację publiczną. Jednocześnie są to informacje istotne dla wyniku końcowego operatu, to jest określenia wartości nieruchomości wycenianej. W świetle powyższego wydaje się, że w niniejszej sytuacji tym bardziej uwidocznione jest ratio legis art. 156 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z zasadą legalizmu, organ administracji musi stosować prawo i nie może dopuszczać do takich sytuacji, że w przypadku, gdy osoba zwraca się w trybie informacji publicznej o udostępnienie operatu, dany operat jest po prostu udostępniany w całości zgodnie z wnioskiem. W przypadku wnioskowania o udostępnienie operatu bez wskazywania właściwego trybu - organ żąda wykazania interesu prawnego w trybie art. 156 ust. 1 a. Wówczas operat jako całość, ze wszystkim zawartymi w nim informacjami, zarówno stanowiącymi, jak i niestanowiącymi informacji publicznej, podlega udostępnieniu tylko osobie posiadającej w tym interes prawny. Wówczas nie ma wątpliwości co do tego, że również informacje o cenach transakcyjnych podmiotów trzecich mogą zostać udostępnione takiemu podmiotowi, jako istotne elementy prowadzące do wyceny wartości nieruchomości. Jednocześnie, gdyby być konsekwentnym w takiej interpretacji, jaką przedstawia skarżący, i każde pismo dotyczące udostępnienia operatu szacunkowego traktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to wtedy przepis art. 156 ust. 1 a stanowiłby w praktyce przepis martwy. Jednakże przepis ten obowiązuje, nie został uchylony, a wręcz przeciwnie - został wprowadzony do ustawy w dniu 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw , a zatem po uchwaleniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący niezastosowania art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w postaci niewydania decyzji odmownej, a tym samym rażącego naruszenia prawa przez organ. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzja może być wydana tylko wtedy, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Może być więc ona wydana wówczas, gdy w grę wchodzi możliwość zastosowania przedmiotowej ustawy. W sytuacji, gdy wniosek - w którym powołano się wprawdzie na dostęp do informacji publicznej - jej nie dotyczył, bowiem jak uznał organ zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, to konsekwentnie odmowa dokonania takiej czynności nie mogła nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a jedynie pisma informacyjnego. Organ poinformował skarżącego dwukrotnie (w odpowiedzi na jego korespondencję) pismem informacyjnym z dnia 20 września 2021 r. oraz pismem z dnia 27 września 2021 r., iż udostępnienie operatu szacunkowego może nastąpić po wykazaniu interesu prawnego, co przewiduje art. 156 ust 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie organ wskazywał skarżącemu na możliwość udostępnienia informacji publicznej zawartej w operacie w razie wskazania rodzaju żądanych z operatu informacji i takiego zakreślenia wniosku przez skarżącego. Z uwagi na powyższe, organ nie pozostaje w bezczynności, którą zarzuca skarżący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Dla stwierdzenia tego stanu rzeczy nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy bezczynność organu była przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia danej sprawy.
Niniejsza sprawa została rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W świetle tej zasady Sąd nie jest związany zakresem zaskarżenia, wnioskami skargi, podniesionymi zarzutami oraz powołaną podstawą prawną, kontrolując z urzędu zaskarżone działania lub zaniechania organów oraz sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.
Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku skarżącego z dnia 8 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznych. Skarżący zażądał informacji w następującym zakresie: operat/operaty szacunkowe ustalające wartość poszczególnych nieruchomości w SAG w S. , umowy podpisane przez KOWR z autorami ww. operatów." Pismem z dnia 20 września 2021 r. organ udzielił odpowiedzi w zakresie udostępnienia podpisanych umów z rzeczoznawcami, jednocześnie wskazał skarżącemu, iż zgodnie z dyspozycją art. 156 ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który reguluje zasady i tryb dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organu administracji publicznej, jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązana umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Organ wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje odmienny tryb i zasady udostępniania informacji w postaci dostępu do danych zawartych w operacie szacunkowym i stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, określając zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania.
Wobec istnienia sporu między stronami co do podstawy prawnej oraz trybu udostępnienia informacji publicznych wynikających z operatów szacunkowych dotyczących nieruchomości gminnych, Sąd stwierdza, że stanowisko skarżonego organu, że tego rodzaju operat podlega udostępnieniu na podstawie art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), a w związku z tym podmiot żądający udostępnienia operatu powinien wykazać spełnienie przesłanki interesu prawnego w uzyskaniu operatu, jest błędne. Operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości gminnej jako dokument sporządzony na zlecenie organów gminy i dotyczący majątku gminy jest źródłem informacji publicznej dotyczącej majątku (mienia) gminnego (art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.) i jako znajdujący się w posiadaniu organu wykonawczego gminy (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi jedynie, że jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów, natomiast osoba ta może dodatkowo żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten nie reguluje natomiast dostępu do ww. operatu szacunkowego podmiotom, dla których dokument ten jest źródłem informacji publicznej o mieniu gminnym. O ile podmiot żądający dostępu do operatu szacunkowego na podstawie art. 156 ust. 1a u.g.n. ma prawo do wglądu do operatu, sporządzania notatek lub odpisów z jego treści oraz uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania mu z niego uwierzytelnionych odpisów, o tyle podmiot żądający dostępu do informacji publicznej wynikającej z operatu szacunkowego dotyczącego mienia gminnego ma prawo dostępu do pełnej treści operatu, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 1-3 u.d.i.p. Przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. oraz art. 156 ust. 1a u.g.n. ustanawiają w powyższym zakresie odrębne i konkurencyjne podstawy prawne do uzyskania dostępu do operatu szacunkowego dotyczącego mienia gminnego. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie także w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., I OSK 237/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2021 r., II SAB/Kr 134/21), które tut. Sąd podziela.
W tym stanie rzeczy, przyjmując, że skarżony organ był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stwierdzić należy, że nie rozpatrując wniosku skarżącego był w bezczynności. Sąd działając zatem na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) P.p.s.a. orzekł w punkcie pierwszym niniejszego wyroku o zobowiązaniu skarżonego organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 września 2021 r., w zakresie żądania udostępnienia operatów szacunkowych.
Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono ponadto, że bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ ten miał subiektywnie uzasadnione podstawy do wątpliwości prawnych w zakresie podstawy prawnej załatwienia wniosku skarżącego. Jednocześnie Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł w punkcie trzecim wydanego wyroku, że pozostałe żądania skargi podlegają oddaleniu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie czwartym wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów, które obejmują uiszczony wpis sądowy.