II SAB/Kr 128/26

II SAB/Kr 128/26 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-06-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie wniosku o wydanie kserokopii decyzji skargę oddala
Uzasadnienie
A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie wniosku o wydanie kserokopii decyzji.
W uzasadnieniu skarżący podał, że organ zignorował jego wniosek nr 4 z dnia 10 września 2025 r. oraz wezwanie nr 4 z dnia 13 października 2025 r. Bezczynność organu w opinii skarżącego polega na niezrealizowaniu żądania dotyczącego sporządzenia i doręczenia uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem o dopuszczeniu do użytkowania drogi publicznej ul. P. w Z. z parkingiem dla samochodów osobowych na obszarze działek nr [...] i [...] obręb [...] miasta Z. .
W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie, że Burmistrz Miasta Zakopane dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, a bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa oraz o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od Burmistrza Miasta Zakopane sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej odrzucenie bądź o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 29 grudnia 2025 r. skarżący złożył wniosek nr 4 na podstawie art. 73 § 2 K.p.a. o sporządzenie i doręczenie uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji kserokopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem o dopuszczeniu do użytkowania drogi publicznej ul. P. w Z. z parkingiem dla samochodów osobowych na obszarze działek ewid. nr [...] i [...] obr. [...] miasta Z. . Zgodnie z art. 73 § 2 K.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Przede wszystkim, bezczynność nie miała miejsca, gdyż burmistrz nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego, którego dotyczył wniosek skarżącego. Poza tym organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w dniu 20 stycznia 2026 r. W piśmie tym organ wyraźnie wskazał, że nie jest w posiadaniu wskazanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Ów przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniesiona skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta Zakopane w przedmiocie wniosku o wydanie kserokopii decyzji, a zatem sprawę można było rozpoznać na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym z uwzględnieniem art. 120 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu bierze pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia, a także bezczynności, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że tak naprawdę wniosek skarżącego dotyczący doręczenia uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem o dopuszczeniu do użytkowania drogi publicznej ul. P. w Z. z parkingiem dla samochodów osobowych na obszarze działek nr [...] i [...] obręb [...] miasta Z. należało zakwalifikować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powołanej ustawy, aby uchylić się od zarzutu bezczynności podmiot zobowiązany powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenie tej okoliczności determinuje dalsze czynności organu, w takim bowiem przypadku organ powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
W przypadku gdy organ stwierdzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej powinien poinformować o tym wnioskodawcę, czyniąc to w formie zwykłego pisma (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Analogicznie organ powinien postąpić jeśli w wyniku analizy przedmiotu sprawy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być mu udostępnione w trybie u.d.i.p. przez ten podmiot, może kwestionować tę ocenę wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany
do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Burmistrz Miasta Zakopane , jako organ władzy publicznej, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.
Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m.in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.
W powyższym rozumieniu dokumenty urzędowe w postaci decyzji administracyjnej organu nadzoru budowlanego spełniają warunki informacji publicznej, gdyż dotyczą działania organu wykonującego funkcje publiczne. Dokumenty te stanowią informację publiczną dotyczącą danych publicznych podmiotu zobowiązanego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że żądana przez skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem niewątpliwie stanowi informację publiczną. Została bowiem wydana przez organ administracji publicznej w ramach wykonywania powierzonych mu ustawowo zadań i dotyczy sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do sfery działalności publicznej. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że każdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej jest obowiązany udostępnić wskazany dokument niezależnie od tego, czy faktycznie nim dysponuje.
Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. jednoznacznie wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej spoczywa na podmiocie będącym w posiadaniu takiej informacji. Posiadanie żądanej informacji stanowi zatem konieczną przesłankę powstania obowiązku jej udostępnienia. Podmiot, do którego skierowano wniosek, nie ma obowiązku pozyskiwania żądanego dokumentu od innego organu, prowadzenia w tym celu odrębnych poszukiwań poza własnym zasobem dokumentacyjnym ani wytwarzania informacji, którą nie dysponuje, wyłącznie po to, aby zrealizować żądanie wnioskodawcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy bowiem udostępnianiu informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie zaś zobowiązywaniu tego podmiotu do uzyskiwania informacji od innych organów administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta Zakopane poinformował skarżącego pismem z dnia 20 stycznia 2026 r., że nie jest w posiadaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dotyczącej dopuszczenia do użytkowania drogi publicznej ul. P. wraz z parkingiem dla samochodów osobowych na działkach nr [...] i [...] obręb [...] miasta Z. . Organ udzielił zatem jednoznacznej odpowiedzi odnoszącej się bezpośrednio do przedmiotu żądania skarżącego.
Poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Decyzja, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydawana jest w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, a więc wówczas, gdy podmiot zobowiązany posiada żądaną informację, lecz zachodzą ustawowe podstawy ograniczenia prawa dostępu do niej. Brak posiadania dokumentu nie stanowi natomiast przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. W takim przypadku właściwą formą załatwienia wniosku jest pisemne poinformowanie wnioskodawcy o tym fakcie.
Nie można przy tym utożsamiać informacji o nieposiadaniu dokumentu z odmową jego udostępnienia. Odmowa zakłada bowiem istnienie informacji pozostającej w dyspozycji podmiotu zobowiązanego oraz świadome wyłączenie dostępu do niej na podstawie określonych przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ nie odmówił udostępnienia posiadanej decyzji, lecz wskazał, że dokument ten nie znajduje się w jego zasobie. W konsekwencji organ nie miał faktycznej ani prawnej możliwości sporządzenia kserokopii tej decyzji, a tym bardziej uwierzytelnienia jej za zgodność z oryginałem.
Samo przekonanie skarżącego, że Burmistrz Miasta Zakopane powinien posiadać przedmiotową decyzję, nie jest wystarczające do zakwestionowania treści odpowiedzi organu. Zgromadzony w sprawie materiał nie daje podstaw do przyjęcia, że oświadczenie organu o nieposiadaniu dokumentu jest niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, nierzetelne albo stanowi próbę uchylenia się od wykonania obowiązku wynikającego z u.d.i.p. Skarżący nie przedstawił również okoliczności wskazujących, że decyzja została przekazana Burmistrzowi Miasta Zakopane i pozostaje w jego faktycznej dyspozycji.
Istotne jest także to, że decyzja, której kopii domagał się skarżący, miała zostać wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem. To zatem organ nadzoru budowlanego, jako organ, który wydał wskazany akt administracyjny, jest podmiotem, do którego w pierwszej kolejności może zostać skierowany wniosek o udostępnienie jego treści. Okoliczność, że dokument dotyczy drogi publicznej oraz parkingu położonych na terenie miasta, nie prowadzi automatycznie do wniosku, że Burmistrz Miasta Zakopane musi posiadać egzemplarz takiej decyzji. Zakres obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyznacza faktyczne posiadanie informacji, nie zaś przypuszczenie wnioskodawcy, że ze względu na przedmiot dokumentu powinien on znajdować się w zasobach określonego organu.
Bez znaczenia dla oceny bezczynności pozostaje również to, że skarżący pierwotnie powołał się na art. 73 § 2 K.p.a. Przepis ten reguluje prawo strony do uzyskiwania uwierzytelnionych odpisów lub kopii z akt konkretnej sprawy administracyjnej. Burmistrz Miasta Zakopane nie prowadził postępowania administracyjnego, w którego aktach znajdowałaby się wskazana przez skarżącego decyzja, ani nie był organem, który decyzję tę wydał. Nie mógł zatem uwierzytelnić kopii dokumentu, którego nie posiadał i który nie znajdował się w aktach prowadzonej przez niego sprawy. O kwalifikacji pisma strony decyduje jednak jego treść i rzeczywisty przedmiot żądania, a nie wskazana przez wnioskodawcę podstawa prawna. Prawidłowo zatem żądanie skarżącego zostało ocenione także w płaszczyźnie przepisów o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Sądu pismo z dnia 20 stycznia 2026 r. stanowiło prawidłową i wystarczającą reakcję na wniosek skarżącego. Organ rozpoznał żądanie i przekazał wnioskodawcy informację odpowiadającą ustalonemu stanowi faktycznemu, wskazując na brak posiadania żądanego dokumentu. Po stronie organu nie pozostała zatem żadna niewykonana czynność, do której dokonania mógłby on zostać zobowiązany na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Bezczynności nie można bowiem wyprowadzać wyłącznie z faktu, że skarżący nie uzyskał oczekiwanej przez siebie kopii decyzji. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest ocena, czy sposób załatwienia wniosku odpowiada subiektywnemu oczekiwaniu wnioskodawcy, lecz ustalenie, czy podmiot zobowiązany podjął wymagane prawem działanie i udzielił odpowiedzi adekwatnej do posiadanych informacji. Negatywna dla wnioskodawcy treść odpowiedzi, w tym informacja o nieposiadaniu dokumentu, nie oznacza sama przez się pozostawania przez organ w bezczynności.
Skoro Burmistrz Miasta Zakopane nie posiadał żądanej decyzji i poinformował o tym skarżącego pismem z dnia 20 stycznia 2026 r., brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Tym bardziej nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
Brak stwierdzenia bezczynności oznacza również, że nie mogło zostać uwzględnione żądanie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie o przyznaniu sumy pieniężnej ma charakter akcesoryjny wobec uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro w niniejszej sprawie nie wystąpiła podstawowa przesłanka zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a., brak było podstaw do zastosowania środków przewidzianych w § 2 tego przepisu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.