II SAB/Kr 124/23

II SAB/Kr 124/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 1066/24 - Wyrok NSA z 2024-10-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 37 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie wykonania określonych czynności i robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w budynku położonym przy ul. [...] w K., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Krakowie grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych;
Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 maja 2023 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie wykonania określonych czynności i robót budowlanych w budynku położonym przy ul. [...] w K.. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 K.p.a. poprzez brak podjęcia jakichkolwiek czynności w przedmiotowej sprawie po dniu 29 czerwca 2022 r., a także naruszenie art. 36 K.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku informowania strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz ustalenia nowego terminu załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że MWINB w Krakowie w dniu 29 czerwca 2022 r. na podstawie decyzji nr 253/22 uchylił decyzję PINB w Krakowie z dnia 3 lutego 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po tym czasie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie podjął żadnych czynności. Postępowanie organu w sposób rażący narusza art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku położonym przy ul. [...] w K., bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. W ramach rzeczonego postępowania organ pismem z dnia 22.01.2020 r. działając zgodnie żart. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. w związku z dokonanymi ustaleniami podczas prowadzonego postępowania administracyjnego powiadomił strony o prowadzeniu z urzędu postępowania. Wskazane postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją z dnia 3.02.2020 r., którą nakazano obowiązek wykonania określonych czynności i robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. do stanu zgodnego z prawem poprzez:
1/ wykonanie nadbudowy istniejącego komina z czterema przewodami wentylacji grawitacyjnej nr [...] usytuowanego w ścianie elewacyjnej na wysokość min. 0,30 m powyżej połaci i w odległości co najmniej 1,0 m mierzonej w kierunku poziomym do tej powierzchni, zgodnie z PN-89/B-10425 (Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły) wraz z prawidłowymi otworami przewiewnymi bocznymi o wym. 0,14x0,16m;
2/ zastąpienie przewodu wentylacji grawitacyjnej (nr 13 i nr 14 - fi 110 ) z salonu z aneksem kuchennym i wyprowadzić ponad dach przewodem o przekroju fi 150 mm na wysokość zgodną z normą j.w.;
3/ zainstalowanie na przewodach wentylacji grawitacyjnej z otworami górnymi nasady chroniące przed zaciekaniem i ciągiem wstecznym;
4/ wykonanie wentylacji mechanicznej wywiewnej w pomieszczeniu łazienki usytuowanej w części południowo - wschodniej w poziomie I piętra (poddasza);
5/ wykonanie włazu na dach z części wspólnej tj. ze spocznika klatki schodowej;
6/ likwidację rurki PCV z balkonu poddasza stanowiącej odprowadzenie wód opadowych.
Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie, a następnie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 29.06.2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Do PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nie zostały zwrócone akta przedmiotowej sprawy, prowadzonej aktualnie pod znakiem: ROiK.1.5160.26.2020.IGR. Rzeczone akta zostały przesłane przez MWINB w Krakowie, wraz z aktami II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w związku ze skargą, złożoną przez M. B.. WSA w Krakowie prowadził postępowanie pod sygn. akt: II SAB/Kr 152/22. Wobec faktu, że do organ nie zostały zwrócone akta sprawy, po uchyleniu decyzji z dnia 3.02.2020 r. PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nie dysponował i nie dysponuje dokumentami, które mogą stanowić podstawę do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego organ nie miał możliwości podejmowania działań w sprawie od dnia 29.06.2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.). Stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi M. B. zwalcza bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania dotyczącego wykonania określonych czynności i robót budowlanych w budynku położonym przy ul. [...] w K.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z 4 maja 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w niniejszej sprawie. Tym samym skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 K.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16, czy z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). W piśmiennictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny.
Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. W tym zakresie w doktrynie wskazuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (tak: P. Kornacki, glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z 20 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021/1/5). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Taka konstatacja sądu powinna jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia.
Oceniając tok czynności kontrolowanego organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że PINB dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy. Trudno w niniejszym postępowaniu na ten moment procesowy mówić o przewlekłości postępowania skoro organ od momentu wydania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 29 czerwca 2022 r. nr 253/2022 nie podjął żadnej czynności.
O bezczynności należy mówić nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 116–117). Należy przyjąć, że organ będzie pozostawał w bezczynności, jeśli nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych i nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego, jak i wówczas, gdy dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, ale nie załatwił sprawy w tym terminie, czy też nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 lub sąd administracyjny na podstawie art. 149 p.p.s.a. (por. A. Golęba (w:) H. Knysiak-Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; WK 2015, komentarz do art. 37 teza 1). O bezczynności można mówić wówczas, gdy w terminie nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy lub decyzja o umorzeniu postępowania.
Wskazać jeszcze należy, że na podstawie 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1) P.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Stosownie do powołanych powyżej przepisów, przechodząc na grunt niniejszej sprawy, trzeba zauważyć, że po dniu 29 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie podjął żadnych działań i czynności procesowych. W tym dniu bowiem została wydana decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 253/2022 uchylająca decyzję PINB w Krakowie z dnia 3 lutego 2020 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Warto podkreślić, że decyzja ta została przesłana do wiadomości PINB w Krakowie w dniu 30 czerwca 2022 r. (wynika to z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy). Nie budzi wątpliwości, że organ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a. Organ przy tym praktycznie zaniechał także, stosownie do art. 36 K.p.a., zawiadamiania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie.
Analiza powyższego braku działania organu, w kontekście art. 35 K.p.a. nakazuje przyjąć, że organ nie tylko pozostaje w bezczynności, ale co więcej bezczynność ta przyjmuje kwalifikowaną postać bezczynności rażącej. O rażącej bezczynności można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 roku, sygn. II SAB/Kr 242/21). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu.
Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. uzasadnienia do wyroku: NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4394/21). Taka sytuacja ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. W okresie pomiędzy 29 czerwca 2022 r. a dniem dzisiejszym w sprawie nie wydarzyło się nic co mogłoby sugerować jakąkolwiek aktywność organu. W związku z tym w punkcie II wyroku Sąd, w związku z powyższym, uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę podnieść należy, że w ocenie Sądu nie stanowi argumentu uzasadniającego bierność organu przywołana okoliczność braku akt administracyjnych. Oczywistym jest, że podstawą działań organu są akta sprawy. Jednak w sytuacji, gdy akta przekazane zostały innemu organowi lub sądowi administracyjnemu, obowiązkiem organu jest zwrócenie się do tych organów lub sądu o wypożyczenie akt na czas potrzebny do wykonania niezbędnej czynności procesowej, względnie wykonanie ich kopii. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak akt administracyjnych z uwagi na przesłanie ich innemu organowi lub sądowi, nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To bowiem rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by pozostawać w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt może być oceniane jako bezczynność (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lutego 2017 r., sygn. IV SAB/Po 124/16, WSA w Warszawie z 6 marca 2009 r., sygn. I SAB/Wa 178/08, WSA w Gdańsku z 10 marca 2010 r., wyrok WSA w Krakowie z 23 maja 2017 r., II SAB/Kr 69/17). Skoro w niniejszej sprawie organ nie występował ani do organów wyższego stopnia, ani do sądu o udzielenie akt, nie może się na tę okoliczność powoływać jako uzasadniającą brak podejmowania działań.
Z podniesionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w pkt 1 wyroku zobowiązał organ do wydania aktu rozstrzygającego sprawę w zakreślonym terminie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że wystarczającym środkiem represyjnym i prewencyjnym będzie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł.